随着欧美金融监管的加强，其金融市场的壁垒也将增强，国际资本有可能进入金融监管门槛较低的新兴市场国家，以形成“监管套利”。我国是否也应借机加强金融监管改革呢？我认为中国应当未雨绸缪，进一步改革中国金融监管体系，以适应中国金融与国际金融发展的需要，本篇波文和下篇博文将重点讨论中国金融监管体系的改革问题。

（一）中国金融监管体制的沿革及现状分析

众所周知，从1949年新中国成立到1978年开始实行改革开放政策之前，中国实行严格的计划经济管理体制，当时中国几乎没有金融市场，一切信用归银行，而且相当长的时间里，中国只有一家银行即中国人民银行（以下简称人行），它既从事信贷业务又有金融监管的职能，当时可谓是集中统一的金融监管体制，当然是严格和简单的统一监管。

80年代以后中国金融体系发生了很大变化，首先就是分出或成立了中国农业银行、中国建设银行、中国银行、中国工商银行，1983年9月中国人民银行成为独立的中央银行。当时中国的金融市场还不发达，银行以外的金融机构还不多，因此，在1984至1993年的一段时间，中国人民银行是中国金融监管的主要机构，中国人民银行曾经集货币政策和所有金融监管与一身。在这10年里，中国仍然实行的是集中统一管理体制。

90年代以后，中国金融体系发生了更大的变化。以1990年上海证券交易所和深圳证券交易所的成立为标志，多层次资本市场逐渐发展起来，除了四大国有商业银行外，其他股份制商业银行纷纷建立，外资银行开始进入中国，非银行金融机构迅速发展，其中保险公司和保险市场发展迅猛。在这种情况下，但靠人民银行进行金融管理已经显得力不从心。此时的中国人民银行是一个超级中央银行。此后，随着我国金融事业的发展，特别是证券和保险行业的快速发展，我国在90年代以后陆续成立了中国证券监督管理委员会（简称证监会）、中国保险监督管理委员会（简称保监会），和中国银行业监督管理委员会（简称银监会）。中国人民银行主要制定和执行货币政策，对货币市场和外汇市场进行监督与管理。银监会负责统一监督管理全国银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其它存款类金融机构。证监会依法对全国证券、期货市场实行集中统一监督管理。保监会统一监督管理全国保险市场，维护保险业的合法、稳健运行。

由此形成了由人行、证监会、银监会和保监会牵头的分业经营和监管的格局。这一格局的形成，有利于加强对银行和新生的证券和保险行业的专业化管理，有利于防止在我国金融业管理水平不高的阶段因混业经营而产生金融风险。

中国人民银行作为中央银行除了制定和执行货币政策外，还负责对货币市场和外汇市场进行监督管理，而对于银行业、证券业和保险业则交由银监会、证监会和保监会分别监管。

为了对金融机构和金融市场更好地进行统一和综合监管，银监会、证监会、保监会于2004年共同签署了金融监管分工合作备忘录，对各自的监管职责予以明确，对合作监管办法作了明确规定。、建立了银监会、证监会、保监会“监管联席会议机制”。银监会、证监会、保监会任何一方与金融业监管相关的重要政策、事项发生变化，或其监管机构行为的重大变化将会对他方监管机构的业务活动产生重大影响时，应及时通告他方。若政策变化涉及到他方的监管职责和监管机构，应在政策调整前通过“会签”方式征询他方意见。对监管活动中出现的不同意见，三方应及时协调解决。

目前中国实行的分业监管、相互合作的金融监管体制基本适应中国金融机构和金融市场发展的实际需要。

（二）中国现行金融监管体系存在的问题

1、多头监管与交叉监管导致监管冲突和监管效率低下。

（1）多机构监管易导致监管冲突。

目前我国对金融机构对银行及非银行金融机构、证券公司与保险公司实施监管的职责分别由银监会、证监会及保监会承担。金融控股公司的出现对这种分业监管的模式提出了挑战。

由于各个监管机构的目标不一样，指标体系、操作方式不同，各监管机构的监管结果可能存在很大差别。当对金融控股公司只受某一机构监管时，单个监管者可能不会承担其他监管者的工作和责任；特别是金融控股公司下属的银行、保险、证券、信托公司受不同监管机构监管时，由于各监管机构的监管目标不同，会发生监管冲突，并可能通过金融控股公司的母公司逃避监管。

（2）监管部门间协调难度大，监管效率低。

从金融监管的主体角度来看，银监会、证监会和保监会及其派出机构是平级的，若一家金融机构经营不同业务，如既从事银行业务，还从事保险或证券业务，如某项业务发生风险，在确定那家监管机构牵头、由由哪家监管机构最后决定等方面存在一定现实困难。

2、对金融控股公司存在监管盲区。

随着中国金融业混业经营的发展，金融控股公司将成为中国金融组织的主要形式。中国金融控股公司已经出现和得到了一定的发展。

我国的金融控股公司运作模式主要有两类：

一类是经营型金融控股公司。如集团的控股公司是一家商业银行（也称为银行控股公司），全资拥有或控股一些包括银行、证券、保险，金融服务公司以及非金融性实体等附属机构或子公司。这类金融控股公司的特点是总公司（母公司）本身开展银行业务，同时所控的具有独立法人资格的附属机构或子公司独立对外开展相关的业务（银行、证券、保险、信托或其他金融业务）和承担相应的民事责任。集团公司董事会有权决定或影响其子公司最高管理层的任免决定及重大决策。我国目前此种形式的银行控股公司主要有：中国银行、建设银行、工商银行等。

另一类是为纯粹型金融控股公司。非银行金融机构控股的银行控股公司。表现为集团的控股公司为非银行金融机构，全资拥有或控股一些包括银行、证券、保险、金融服务公司以及非金融性实体在内的附属机构或子公司。这类金融控股公司的特点是总公司（母公司）本身并不开展金融业务，而所控的具有独立法人资格的附属机构或子公司独立对外开展相关的金融业务（银行、证券、保险、信托或其他金融业务）和承担相应的民事责任。母公司通过控股权对子公司甚至孙公司进行控制。集团公司（母公司）董事会有权决定或影响其子公司最高管理层的任免决定及重大决策。我国目前此种金融控股公司主要有中信集团、光大集团、平安集团等。

我国目前实行的严格的分业监管体制，很难对金融控股公司及其所开展的金融业务进行有效监管。

金融控股公司下属机构交叉持股导致法人结构复杂化，集团规模大和跨国经营导致内部管理部门层次复杂化，集团业务涉及多种金融业务又使经营复杂化。这种状况，一方面加剧了信息不对称，对于金融控股公司的外部监管也造成了困难，易于造成监管真空。另外，因为涉及多个行业的监管机构，各监管机构的监管目的、方法和重点各不相同。只要在不同的专业金融监管体系之间存在着差异，金融控股公司就可能会采取规避监管的行动，建立一种经营阻力、成本最小的组织模式，从而增加各专业金融监管当局在对相关金融机构进行监管过程中的困难。同时，即使每个监管主体能够有效控制各自监管对象的风险，但由于不同监管主体之间信息交换不畅形成的信息阻塞，使得金融控股公司整体的风险状况也难以掌握，也易于出现监管“真空”。（8）

3、  难以对金融创新进行有效监管。

始于20世纪60年代的金融创新，引发了金融业的一场革命。然而金融创新却是和放松金融监管相伴而生的；由于金融创新的快速发展，使得适当的风险管理和风险监管未能及时跟上，致使监管滞后。美国次贷危机在一定程度上讲就是金融创新过快而监管滞后的结果。

中国需要金融创新,需要发展金融衍生品市场。中国现行的金融监管体系，很难对金融创新进行有效监管。对金融工具创新很难监管的原因在于，一是因为金融工具创新往往属于从无到有，现行的监管法规及制度设计很难进行事前的预见，从而加以预防；二是因为新的金融工具应用后的优势与弊端往往需要经过一段时期后才能显现，这使得金融监管只能是事后的，而难以事前预判；三是因为金融工具创新的风险管理并不属于监管当局的直接监管范畴，更多的是金融机构自己的责任。正因如此，金融工具创新不仅成了金融机构不断放大金融杠杆率的最佳手段和途径，而且也成为金融监管的一个难题。

（三）中国金融监管体系进一步改革的必要性

随着我国金融业混业经营的发展，进一步的金融创新，多层次金融市场包括金融衍生品市场形成与发展，金融控股公司成为金融机构的主要和重要组织形式，严格的分业监管已经很难适应需要，必须对现行金融监管体系进行改革。

中国加入世贸组织以后，外资金融机构大举进入，其中很多金融机构是混业经营，综合优势明显。以我国现有分业监管体制管理混业经营的外资机构和交叉代理的中资机构将会面临不少新的矛盾和困难。随着经济和金融的全球化发展，金融控股公司越来越多地发展为跨境或跨地区的组织形式，而不同的国家或地区的金融机构执行的会计准则并不相同；即使在同一个国家或地区，因金融控股公司经营的业务差别显着，所适用的会计准则也不尽相同。这使得对金融控股公司持续经营的稳定性以及总公司会计信息的真实性、准确性和完整性都受到了影响，给监管机构的监管造成了较大的困难。

总之，中国当前实行的严格的分业管理管理已经有些适应不了金融发展和金融国际化的需要，进一步改革与完善我国的金融监管体系是完全必要的。