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美国金融金融监管改革法案对中国的启示

 
美国金融金融监管改革法案对中国的启示
——金融监管体系改革博文(八)
 

金融危机的爆发表明了美国金融监管体系的脆弱性。美国长期以来实行的是金融分业监管和分层次监管的监管体系。应该承认,美国的这套监管体系确实在历史上支持了美国金融业的发展。然而,随着全球化的发展和金融机构综合化经营的发展,随着金融市场之间产品创新的发展,交叉出售的涌现和风险的快速传递,这样的监管体制也越来越多地暴露出一些问题,其中最为突出的就是监管领域的重叠和空白同时存在,没有一个联邦机构能够有足够的法律授权来负责看管金融市场和体系的整体风险监管状况,风险无法得到全方位的覆盖等等。从美国的次贷危机到引起全球金融危机暴露了美国金融监管体系的严重缺陷。那就是投资银行的高杠杆谁来监管?金融衍生产品脱离实体经济的无度的创新谁来监管?对冲基金疯狂投机谁来监管?金融机构高管人员贪婪的攫取谁来监管?美国对金融监管体系进行改革是完全必要的。

早在2008年3月,美国财政部公布了金融监管改革蓝图。其主要的改革建议包括一些短期和中期的改革建议,并提出了长期的概念化的最优监管框架。美国财政部认为短期的改革措施是向中期和长期最优监管框架的一种过渡。短期的建议主要集中在针对目前的信贷和房屋抵押市场,采取措施加强监管当局的合作,强化市场的监管等。中期的建议主要集中在消除美国监管制度中的重叠,提高监管的有效性。长期的建议是向着目标为导向的监管方式(objectives-based regulatory approach)转变。奥巴马政府上台以后,针对金融危机中存在的问题,针对美国金融监管不力的现状,提出要进行彻底的金融改革,2009年6月17日,美国政府正式公布了自1929年"大萧条"以来最彻底的全面金融监管改革方案,称之为美国金融监管体系改革的"白皮书"。这份长达88页的改革方案几乎涉及美国金融领域的各个方面,从更严格的消费者保护政策到出台对金融产品更为严格的监管规则,这一计划把目前游离在监管之外的金融产品和金融机构,都要置于联邦政府的控制之下。改革目的旨在全面修复美国现有金融监管体系,防止类似当前危机的再度发生。在“白皮书”基础上,制订了“金融监管改革法案”(《华尔街改革和消费者保护法案》)

从这个金融监管改革方案的核心内容来看:一是监管重心从监管局部性风险向监管金融市场系统性风险转变,并改分散监管为统一集中监管;二是规范金融产品交易,对金融衍生产品、对冲基金和评级机构严加监管;三是优化金融监管体系组织结构,整合部分监管机构,并加强彼此间协调;四是强化美联储监管权利,扩大其监管范围;五是将保护消费者利益作为监管目标之一。

这个法案于2009年年12月由美国美国众议院通过,2010年5月参议院又通过了“金融监管改革法案修正案”修正案与原来的法案没有多大区别,只是增加了美联储的权力,让美联储恢复对规模较小银行的监管。原来的法案只给予美联储对大型金融机构进行监管的权力。美国国会15日通过最终版本金融监管改革法案。7月21日美国总统奥巴马签署了法案,从而使法案成为法律。

新法案被认为是“大萧条”以来最严厉的金融改革法案,其主要内容如下:

第一,成立金融稳定监管委员会,负责监测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险。该委员会共有10名成员,由财政部长牵头。委员会有权认定哪些金融机构可能对市场产生系统性冲击,从而在资本金和流动性方面对这些机构提出更加严格的监管要求。

第二,在美国联邦储备委员会下设立新的消费者金融保护局,对提供信用卡、抵押贷款和其他贷款等消费者金融产品及服务的金融机构实施监管。

第三,将之前缺乏监管的场外衍生品市场纳入监管视野。大部分衍生品须在交易所内通过第三方清算进行交易。

第四,限制银行自营交易及高风险的衍生品交易。在自营交易方面,允许银行投资对冲基金和私募股权,但资金规模不得高于自身一级资本的3%。在衍生品交易方面,要求金融机构将农产品(000061)掉期、能源掉期、多数金属掉期等风险最大的衍生品交易业务拆分到附属公司,但自身可保留利率掉期、外汇掉期以及金银掉期等业务。

第五,设立新的破产清算机制,由联邦储蓄保险公司负责,责令大型金融机构提前做出自己的风险拨备,以防止金融机构倒闭再度拖累纳税人救助。

第六,美联储被赋予更大的监管职责,但其自身也将受到更严格的监督。美国国会下属政府问责局将对美联储向银行发放的紧急贷款、低息贷款以及为执行利率政策进行的公开市场交易等行为进行审计和监督。

第七,美联储将对企业高管薪酬进行监督,确保高管薪酬制度不会导致对风险的过度追求。美联储将提供纲领性指导而非制定具体规则,一旦发现薪酬制度导致企业过度追求高风险业务,美联储有权加以干预和阻止。

美国这次金融监管法案的出台,被视为是美国金融监管体系改革的重大成果,也是自上世纪30年代大萧条以来改革幅度最大、最彻底的金融监管改革法案。“金融监管改革方案”的亮点之一是赋予美联储作为“超级监管者”的更大权力,金融监管新政还包括对大银行征收“金融危机责任费”、严格限制大型金融机构的规模及经营范围、各大银行将不得经营对冲基金及私募业务等核心内容。这些金融监管改革措施在短期和长期都将对美国经济产生深远影响,也将重塑美国乃至全球金融业的游戏规则,最终会对全球金融体系和金融市场产生深刻影响。鉴于中国的金融监管体系与美国有一定的相似性,当今美国金融监管体系改革包括奥巴马的金融监管新政,或许对进一步完善我国金融监管、防范金融风险也有重要的启示。

目前,我国金融监管体系与美国以前的分业监管体系相类似,主要由“一行三会”(即人民银行、银监会、证监会和保监会)构成了金融监管的基本框架。在本轮全球金融危机中,我国金融监管体系充分发挥了各自的监管职能,确保了我国金融体系的整体稳定。应该说,我国金融监管体系的框架是基本合理的,监管也是卓有成效的。

然而,面对金融业的混业经营和金融控股公司组织形式的出现。现行的银监会、证监会和保监会的严格的分业监管显然已经很难适应需要。尤其是对金融控股公司总部的监管和对其下属分业公司的监管,缺乏明确的法律定位,监管边界不清、监管责任不明等问题。金融控股公司中,第一种类型如中信集团等是由中央政府推动形成的,具备了协同运作的基础,母公司和各金融子公司都受到监管当局的监管,产生了一定的示范效应,从而可能是中国金融控股公司发展的一个趋向。另外两类金融控股公司只是初步形成了架构,尚未对所控股的金融机构实行一体化经营或管理,金融控股公司的协同效应与整体化优势远未显现出来。特别是由产业资本投资形成的金融控股公司,在名义上坚持分业经营,但难免由于集团内部不规范的关联交易而造成实际上的混业经营,加之目前对这类企业还没有相应的约束,易于引发系统性金融风险。

在“一行三会”分业监管的实施中,各监管部门自成体系,缺乏一套监管联动协调机制,金融监管支持系统薄弱,使被监管对象有可乘之机,产生分业监管与跨行业违规经营的矛盾,出现业务交叉中的监管真空。

因此,应当借鉴美国金融监管体系改革的经验,改革和完善中国的金融监管体系。我国金融监管体系的改革的方向应当是从分业监管逐步过渡到统一监管,从对机构的监管逐步过渡到功能监管。

1、不断提高金融监管协调的有效性。我国“一行三会”监管框架和美国以美联储为中心的“伞形”监管框架相类似,共同的问题就是缺乏监管部门的有效协调。目前,我国金融监管部门在监管协调方面虽然建立了“联席会议”制度,但尚未建立起长期有效的跨部门监管协调机制,监管的效果还不尽如人意。有鉴于此,建立一个更为超脱的、更加有效的金融监管协调机制应该提上议事日程。可先在更高的层次上建立中国金融监管协调委员会,在条件成熟后建立中国金融监督管理委员会,对金融进行统一管理。(参见曹凤岐:《改革与完善中国金融监管体系》,《北京大学学报(社科版)》2009年第4期;参见博文:改革与完善我国金融监管体系的总体思路——金融监管体系改革博文(七)(2010-07-06 09:39:13)http://blog.sina.com.cn/s/blog_5f0c53cd0100jww0.html )

2、美国金融监管改革有两大特点,一是注重宏观谨慎性监管,另一个是着力保护消费者的合法权益。为此,在改革法案中规定成立金融稳定监管委员会,负责监测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险。另外,在美国联邦储备委员会下设立新的消费者金融保护局,对提供信用卡、抵押贷款和其他贷款等消费者金融产品及服务的金融机构实施监管。目前中国宏观审慎性监管的职能由中国人民银行来行使,具体来说由中国人民银行下属的金融稳定局来行使。但在“三会一行”的体系下,中国人民银行的金融稳定局已经很难发挥稳定金融的作用。我们建议,在中国金融监督管理委员会(以下简称中国金监会)成立后,在中国金监会下设立三个委员会,一是成立金融审慎监管委员会——负责单个金融机构的微观审慎性监管和宏观审慎性监管;二是成立投资者保护委员会——负责业务运作与投资者保护;三是成立金融稳定委员会(将原来的中国人民银行的金融稳定局合并进该委员会)——负责金融体系的整体稳定性。同时制订金融监管的各项法规和政策。金监会通过其下属机构银监会、保监会和证监会,通过对金融控股公司的监管,对各种金融业务和金融市场进行统一监管。中央银行主要通过货币政策,进行宏观调控,仍然担任部分金融监管职能,即负责监管货币市场和外汇市场。形成在国务院的领导下,以中国金监会为主与中国人民银行共同进行金融监管的统一监管体系。在加强宏观金融审慎监管的同时加强微观金融监管,保持金融体系的稳定与安全。

3、重点加强对大型金融机构和金融控股公司的风险管理。随着大型金融机构实力的增强以及大型金融控股集团的形成,我国已经呈现出混业经营的基本格局,这就有可能出现类似美国的分业监管和混业经营的制度性矛盾。所以,加强对大型金融机构的风险管理就显得更加重要和紧迫。要强化大型金融机构的资产负债管理,严防其杠杆率过度上升,确保大型金融机构的安全性。要建立相应的信息收集、风险评估和预警系统,定期或不定期地对大型金融机构进行风险评估,防范系统性风险。

4、加快金融监管体系自身的建设。其中,金融监管当局的能力建设需要放在更加突出的位置,监管能力应与金融业务、金融创新的发展保持动态的协调。要加快金融监管法规、制度和机制建设,严防出现严重的“监管真空”和“监管死角”。要加强金融机构监管能力建设和人才储备,特别是要尽快提高监管当局对资产负债、投资策略和资产配置等的监管能力和对风险的预警、防范和控制能力。要逐步升级监管技术和改善监管方法,运用现代的科技手段与技术,对金融风险进行甄别、防范和处置。

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