新型城镇化框架下的金融创新

编者按：

中国共产党十八大报告提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”的发展路线，城镇化建设也是以李克强为总理新一届中央政府重要施政方针之一。李克强总理曾多次发表关于城镇化建设的言论，其关于城镇化的核心观点概括如下：城镇化是中国的最大内需，是促进经济发展的最大潜力，是经济结构调整的重要依托；城镇化需要破解各种深层次矛盾，如发展方式转变和结构调整、土地节约集约利用、户籍和社会管理、资源支撑和生态环保等问题；城镇化要与工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，确保粮食安全；推进城镇化，核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓和富裕农民等。

城镇化是我国未来经济转型的发展方向，但如何推进城镇化，特别是妥善解决城镇化过程中遇到的各种难题，如土地问题、资金来源问题、三农问题、户籍问题等，各界仍有很多不同认识，各地仍在积极进行探索和总结，尚未有一个成熟城镇化模式供我们参考。2013年10月22日，北京大学曹凤岐金融发展基金主办、北京大学金融与证券研究中心协办的“经济与金融高级论坛（第90期）”主题内容为《新型城镇化与金融创新》，北京大学金融与证券研究中心主任曹凤岐教授就中国新型城镇化与金融创新的关系进行深入解读，以下为曹凤岐教授演讲的主要内容和核心观点，供读者参考。

从中长期来看，在中国这样一个农业大国的基础上推进城镇化，向现代化迈进，这是我们的最大国情。积极稳妥地推进城镇化进程，关系到“三农”问题解决和全面建成小康社会，关系到国家现代化建设的全局，城镇化将成为推动我国经济持续健康发展的重要动力。

一、中国应走新型城镇化之路

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是以大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互相促进的城镇化。新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进社会经济发展，实现共同富裕。

（一）新型城镇化要重点解决“三农”问题。

我国要实现现代化，重点、难点都在“三农”问题。解决“三农”问题，根本出路在城镇化、工业化、信息化和农业现代化。加强农业必须发展工业，要使农民富裕必须减少农民数量。城镇化一头连着工业化，一头连着农业、农村现代化。积极稳妥推进城镇化进程，不仅可以有效推进工业化，壮大城市经济实力，而且可以实现工业反哺农业、城市支持农村，转移吸纳农村劳动力，促进农业规模经营，增加农民收入，为从根本上解决“三农”问题创造条件。

中国农村实行土地承包制是非常伟大的进步，但土地分散经营与农业产业现代化是格格不入的。农民可以通过转让承包权或土地、山林使用权或用土地、山林入股的方式，让少数人集中从事农业，实现规模经营。农民可以获得财产收入，也可以去做农业工人，到经营者的农场里去劳动，挣工资。其他人可以在当地城里做工，从事旅游和其他发展第三产业。

（二）城镇化必须与产业发展相结合。

一是要工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”协调互动，通过服务业发展和科技进步推动产城融合，“四化”协调互动，缺一不可。二是要实现产业积聚，促进产城融合，尤其是需要通过服务业发展和科技进步来推动。三是城镇带动的统筹城乡发展，城乡一体化发展需要城镇带动，通过产业发展带动就业。

（三）人口、经济、资源和环境相协调，倡导集约、智能、绿色、低碳的发展方式。

要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，突出资源集约节约和生态环境友好，加快生态经济发展，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路，为人民创造良好生产生活环境，建设生态文明的美丽中国。要保持农村文明的传承，保持农村山清水秀，建设美丽农村。

（四）构建与区域经济发展和产业布局紧密衔接的城市格局。

城市格局以城市群为主体形态，大、中、小城市与小城镇协调发展，提高城市承载能力，注重中华民族悠久文化传承与现代人文关怀相容，展现中国文化、文明自信的城镇化。突出与区域经济发展和产业布局紧密衔接。在空间布局上以城市群为主体形态，突出城市群的辐射带动作用。

（五）新型城镇化是“人的城镇化”。

实现人的全面发展，建设包容性城镇，体现农业转移人口有序市民化和公共服务协调发展，致力于和谐社会和幸福中国的城镇化。新型城镇化发展不是要消灭农村、农业和剥夺农民，而是让农民变成“工人”或享受市民待遇的新型农民，使农民过上幸福、有尊严的生活；并能在教育、就业、医疗、福利、保险、养老、公共服务方面享受市民待遇，亦城亦乡，亦工亦农。

（六）新型城镇化有助于提高城乡居民的消费能力。

世界经济失衡和再平衡已使我国外贸出口面临巨大的挑战，我国中低端产品的贸易出口利润微薄，高精尖产品的贸易出口又受到国外贸易保护主义的影响，传统“大进大出”的贸易模式难以为继。而玻璃、多晶硅、电解铝、钢铁等多个行业面临着严重的产能过剩，以往主要靠投资带动经济增长的模式已经不可持续。

扩大内需成为未来我国经济持续增长的国家战略。但国内农村经济不发达，农民收入不高，居民消费的增长速度仍十分有限。我国应通过大规模的人口城镇化破解收入分配的城乡差距难题，提高居民收入水平与消费能力、培育壮大中等收入阶层，进而释放庞大的消费需求，是新时期中国实现经济转型的客观要求，将为扩大内需提供最强大、最持久的内生动力。

二、城镇化是中国长期的历史过程

（一）我国实质城镇化率并不高。

国家统计局发布数据显示，2011年中国大陆总人口为134735万人，城镇人口69079万人，比上年末增加2100万人；乡村人口65656万人，减少1456万人。大陆城镇人口首次超过农村人口，城镇人口占总人口比重达到51.27%，比上年末提高1.32个百分点。 2012年城镇化率已经达到52.57%。该数据的统计口径是参照联合国对常住人口的定义，即在城市一次性居住6个月，或者是一年之内居住过6个月以上，城镇化率即城镇常住人口占全部人口的比重。但该标准并不完全符合中国实际情况。

在中国是否拥有“非农”户口，是否拥有稳定的职业，是否享受真正的市民待遇，包括医疗、教育、保险、养老都能能有“城里人”的待遇，是城镇化、市民化的重要标志。按照该标准，官方统计我国实质城镇化率只有35%左右，专家统计真正有城市户籍、享受城市待遇的人只占26%左右。由于户籍制度的原因，很多农业转移人口无法像城市户籍人口一样享受医疗保险、养老保险和子女接受公办教育等公共服务，导致农业转移人口的社会保障覆盖率非常低。

我国城镇化质量不高的问题越来越突出，主要表现在：2亿多农民工及家属未享城市公共服务；一些城市“摊大饼”式扩张；部分特大城市主城区人口压力偏大；大气等环境污染加剧；户籍制度等制约城镇化发展。

（二）户籍制度松绑只是城镇化起点。

发改委近日表示，中国将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。

据发改委主任徐绍史介绍，我国未来将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。

户籍制度松绑只是给予公民政治待遇的平等，而不是就业机会、社会保障、医疗教育等各方面的权利平等。我国城镇化是一个长期的过程，要加快推进基本公共服务均等化，努力实现义务教育、就业服务、社会保障、基本医疗、保障性住房等覆盖城镇常住人口。从这点意义上，户籍制度不能等同于城镇化，而仅仅是新型城镇化的起点。

（三）防止有城无市的过度“城镇化”和有速度无质量的城镇化。

由于有些地方缺乏产业支撑，农民进城后变成游民，出现高楼大厦和贫民窟并存的局面，而高楼大厦却无人居住。典型的例子是鄂尔多斯耗资50多亿元打造面积达32平方公里的内蒙古康巴什成了一座无人居住的“鬼城”、云南呈贡商业区成了无人的“鬼城”。

要防止和避免一些地方一哄而起搞大跃进，一味追求城镇化的高速度和规模扩张。近来有些地方采用行政手段，征用土地，使得人口快速“城镇化”、土地高速“非农化”。

（四）要防止把城镇化简单变成“房地产化”。

当前有些地方过度依靠土地财政，出现地价高推高房价的情况。据统计，2011年地方政府国有土地使用权出让收入超过3万亿，相当于地方政府财政收入的80%。城镇建设过度依赖土地出让金使得地价不断攀升，过高的地价成为房价过高的重要原因。

据测算，在房价的四项主要成本中，地价占四到五成，建筑成本不足两成。而我国的土地制度却存在较大问题，农民耕种的土地没有所有权，不能转让，高房价并未给农民带来多大好处。要防止地方政府以土地生财，消灭农村、农庄，大量农民“被上楼”，农民“被上楼”后，孤独感增加，幸福感严重下降。

（五）本次提出的城镇化与2002年以来中国所启动的“城市化”有所不同。

“城市化“概念更注重于大城市的外延的无限扩容，而”城镇化“则更注重中小城市群。在城镇化的背后，不仅隐藏着巨大的内需扩容空间，也是中国城乡二元化体制的一个分拆与重塑的过程。走有中国特色的人口与劳动力转移之路。

必须明确城镇化重点是发展中小城市、城镇和集镇。要避免人口过度集中于大城市、大都市，避免“大城市病”。大城市病表现为城市人口膨胀、环境恶化、交通堵塞，基础设施负担过重等。

（六）城镇化必须考虑地区发展协调问题。

我国东都、东南沿海地区相对来说城镇化程度已经比较高了。城镇化的重点应为中西部、老少边穷地区。城镇化应当因地制宜，不能一哄而上，照抄照搬。以中国西部地区甘肃省的城镇化为例，要实现城镇化，必须要大力发展甘肃经济，建设好“河西走廊经济带”，保留自然风光和传统文化，把发展“丝绸之路经济带”与新型城镇化结合起来。

三、城镇化过程中的金融创新

城镇化要大力发展城市基础设施；解决公共服务体系建设，医疗、保险、教育要大量投入；进行商品房和保障房建设；进行就业、创业、职业培训；发展现代农业等，都需大量资金持续不断的投入。

要解决城镇化巨大的资金需求，一方面要建立多层次、多样化、市场化的投融资机制；另一方面要构建政府、企业、个人多主体共同参与的成本分担机制；最重要的是建立完善的财政金融支持和保障体系。

此外，新型城镇化过程中面临的很多问题，都需要我们解放思想，开动脑筋，需要政府、社会和公众的共同参与城镇化进程，不然新型城镇化很难成功。

（一）需要财政资金的大量投入。

增加财政资金投入就要增加地方财政收入，协调中央和地方的税收分成，增加地方财力，比如进行房产税试点等。要放开或者允许地方政府多渠道投资，比如扩大地方政府债券，现在已允许中央代发；后续能否放开市政债券发行？在美国市政债券其实很普遍。

增加县域经济实力，增加县级财政收入，加大财政支出力度。充分发挥政策性金融机构如发挥国家开发银行、进出口银行和农业发展银行等在城镇化过程中的作用。

（二）要充分利用资本市场和社会资本为城镇化服务。

1、地方融资平台可进行股份制尝试。

现在很多所谓的地方融资平台，城投公司都是从商业银行贷款，现在有20万多亿的债务，有20%是不良资产。我们需要转换思路，在有收入和利润的情况下，把各地城投公司变成一个股份有限公司，靠发股票和公司债筹措资金，为公共设施建设服务，而不能只依靠商业银行贷款进行融资。

2、积极推进资产证券化。

资产证券化(Asset Securitization)是将缺乏流动性、但能够产生和预见的稳定的现金流的资产，通过一定的结构安排，对资产中风险与收益进行分离组合，进而转换成可以出售和流通的证券的过程。目前国外比较成熟的规范的是资产担保证券(Asset-based securities ABS)和资产抵押证券 (Mortgage-Based securities MBS)。美国次贷金融危机是因为将资产证券化的衍生品再进行证券化，多重衍生，从而放大了风险。我们要充分借鉴资产证券化在盘活资产方面的积极作用，并合理控制风险。

3、合理利用基础设施产业投资基金。

过去我去新西兰奥克兰地区对基金法调研，奥克兰地区有一个基础设施基金，都是由地方财政出资，并专门聘请了投资管理公司进行管理该基金。该基金主要投资当地的基础设施，基金运营基础设施有可能赔本，所以政府给基金一定的特殊经营，比如经营港口、运动员村等等，基金股东不分红，投资收益用于再投资。中国城镇化建设可以合理利用基础设施产业投资基金，但也要给投资人合理回报。

4、发展城市信托、房地产信托。

信托机构要积极进行业务创新，探索以信托理财和设立资金池的方式，引导保险资金、养老基金、PE基金、海外资金以及其他社会资金参与国家新型城镇化建设。制定城镇化金融专项业务经营风险偏好，设定风险容忍度，加大城镇化金融的信贷支持。

（三）建立和完善多层次金融体系。

1、在城镇化过程中必须充分发挥商业银行的作用。

我们还要依靠商业银行的中长期贷款，短期贷款、小额信贷和其他全方位金融服务，解决农业生产、创业、就业问题。商业银行要综合化经营、并进行产品创新和服务创新。

扩大对城镇化的信贷供给。受益于城镇化的加速推进，城镇产业基础的壮大、基础设施建设不断完善以及进城人口的消费需求将成为商业银行信贷投放的重要方向。商业银行要努力配合各级政府做好资金筹措计划，通过时间和期限的合理安排，创新并不断丰富融资工具，协助地方政府防范和管理好金融风险。把握城镇化过程中产业发展的趋势，积极支持符合各地城镇资源禀赋、具有发展前景的优势行业和企业。金融机构要细分城镇化中进城人口的消费金融市场，创新金融产品服务于住房、耐用消费品、教育文化等消费型贷款需求。

2、要发展民间资本主发起的风险自担的民营银行和其他民营金融机构，用草根金融来支持草根经济和草根创业。

城乡一体化需要草根金融，草根金融是基层的微型金融机构，适应草根经济的小、散、弱、多，缺少抵质押物，几乎没有正规财务报表等特点。草根金融机构需要拥有专业的队伍、独特的流程和考核激励机制，深植基层，服务于草根经济。金融改革要真正为实体经济服务，为小微企业服务，为草根创业者服务。

3、要发展农地金融，让农地流转收益成为农民工创业置业的资本，解决农民工草根创业的融资需求。

据媒体报道，国土部门目前已形成关于改革完善土地管理制度的框架建议，“农地”有望通过招拍挂等方式进行市场化流通，权益进行市场化分配。与此同时，温州近日发布《温州市农村产权交易管理暂行办法》，自10月1日起，包括农村土地承包经营权、农村房屋所有权、农村集体经营性建设用地使用权等12类农村产权将在农村产权服务机构交易。值得一提的是，非城镇户口人员可在县域内参与农房买卖。

现在正在农村土地确权工作。进行颁发土地使用权证、林权证、宅基地使用权证。建议农民不要轻易出卖土地，而是通过转租、转包和土地入股方式得到长期收入。农民也可通过农村土地抵押获得资金。

（四）进一步放开市场准入，引导民间资本参与城镇化建设。

鼓励民间资本参与城镇化基础设施建设有多种方式。BOT（建设—经营—转让）、BOO（建设—拥有—经营）、BTO（建设—转让—经营）等项目融资方式能够通过少量的政府财政投入盘活社会存量资本，为满足城镇化建设的资金需求提供良好的途径。弥补建设项目现金流量与还贷能力不足的问题，提高投资项目的财务生存能力，并达到以较少财政资金带动更大规模社会资金投入的放大效应。