曹凤岐按：由中国人民银行研究生部、中国国际扶贫中心、农业部农村经济研究中心、北大光华管理学院主办的“小额金融创新与农村发展研讨会”于2010年6月12日-13日在山西永济举行。13日我在会上作了《大力发展农村微型金融机构》的发言。发言的核心是建立多层次农村普惠金融体系。因发言时间有限，发言并没有充分表达我的观点。现在，我把发言整理出一篇文章发表在这里。因为文章较长，分两次发。

普惠金融也称包容性金融，其核心是有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供金融服务，尤其是那些被传统金融忽视的农村地区、城乡贫困群体、微小企业。普惠金融为弱势群体提供了一种与其他客户平等享受金融服务的权利，普惠金融能够有效地帮助贫困群体脱贫，普惠金融体系是构建和谐社会的重要推动力。目前在广大农村地区针对农民、农户提供的小额信贷应当被视为普惠金融的一部分。

小额信贷是指向低收入群体和微型企业提供的额度较小的信贷服务，其基本特征是额度较小、服务于贫困人口，无担保、无抵押。小额信贷投放到农村，就是农村金融的重要组成部分。小额信贷与一般农村金融的服务目标有相当的重合，基本目标都是促进增长、增加收入和减缓贫困。过去20多年，小额信贷的概念不断被拓宽，从小额度信用贷款到微型金融，再到建立服务于穷人和低收入人群的完整的金融体系被称为“普惠”金融体系。普惠金融体系认同的是只有将包括穷人为对象的金融服务有机地融于微观、中观和宏观三个层面的金融体系，才能使过去被排斥于金融服务之外的大规模客户群体获益。

从昨天到今天，我们重点讨论了小额信贷的问题，也讨论了小额贷款公司的问题。实际上要解决农户，解决低收入人群的发展问题，单纯靠小额贷款公司是解决不了这些问题的。因此，应该建立一个普惠金融体系，建立多层次的金融机构来发展普惠金融。我们要形成多种金融机构，来进行小额信贷和其他的为农村服务的金融组织。农村小额贷款的发放更多的要依靠服务于农村的多层次的微型金融机构来完成。

一、继续发挥农村信用合作社在发放小额信贷中的作用

我想我们还要发挥农信社小额信贷的作用，实际上到目前为止，农信社还是为农户提供金融服务的主要力量。农信社成立的年头也非常之多，而且网点也非常丰富，也有很多的经验，所以在这种情况下，应该继续发挥它们的作用。但是目前我们农信社是存在一些问题的。农信社存在的问题就是，它越办越大，已经完全或者部分失去了农信社的性质，它是国有、官办、贪大、求洋，所以农信社在相当程度上已经主要不为农村经济服务了。

现在应该还要发挥它的作用，让它更多地为农村经济和金融服务。我觉得这里边要解决几个问题，一个是必须明确农村信用合作社为“三农”服务的思想，这是第一点。第二点，农村信用合作社必须办成一个真正的农村合作金融组织。实际上我们最初的农村信用合作社就是社员入股，社员存款，然后贷款给社员，这是我们最初的信用社，实际上后来把它发展成银行了，现在我们应该真正的恢复它真正的合作经济组织的性质。我们现在发展县农社、省联社，广泛吸收存款，广泛发放贷款，甚至把在农村吸收的存款，转放到城市，那不就是银行了吗？我们在永济调查发现，很多的农户并没有得到信用社的贷款贷款，为什么？手续非常繁杂，而且贷款的时候，他还必须让你交10%的股金。农民入股入社是好事，但入股、入社应当是自愿的，应当把这件事同客户贷款分开处理，不能说我要贷款就必须要入社，那就不对的，因为信用社现在已经是一个类银行组织了，银行是一个中介组织，主要贷款不应贷给股东。所以要把入股和贷款分开。信用社增资扩股是可以的，但是必须要自愿。

还有就是手续不能太繁杂，为什么很多农民向小额贷款公司贷款，如向富平小额贷款公司贷款，因为得到贷款的速度非常快，第一天申报，第二天拿到了。而信用社审批程序很复杂，审批时间也很长，等贷款批下来，已经误了农时。因此，信用社要下放审批权，包括社区，村镇的信用社网点和营运机构都可以直接发放小额贷款。能不能做？所以这些问题是应该值得研究的。

要想进一步发挥农信社在发放小额贷款和其他农村金融服务的作用，还应解决以下问题（1）农信社开展服务创新，多渠道筹集资金；（2）坚持小额农贷的市场运作，增强农信社开展小额农贷业务的可持续性；（3）明晰商业性业务和政策性业务界限；（4）允许农信社根据成本制定合理的小额贷款利率水平；（4）加强农村信用工程建设，完善农信社小额农贷的管理和监管体系；（5）大力发展农业保险和农户小额保险。

二、发挥村镇银行服务农村金融的作用

村镇银行是银监会批准的解决农村金融问题的金融机构。村镇银行的优势在于：（1）存款准备金率较低；（2）3-5年免税期；营业场地租金给予一定补贴；（3）存款利率按照人民银行下达的基准利率执行；贷款利率不超过人民银行下达的基准贷款利率的4倍（4）机构设置十分便利（5）运行成本相对较低，竞争压力较小，盈利能力有保障。但是村镇银行目前批的也不多，大概到目前为止，我们前面才批了14家，所以这种村镇银行又很难发挥作用。

目前村镇银行目前存在的主要问题是：优惠政策落实不够。虽然当地政府在面上给予了大力支持，但一些具体政策、税收优惠仍然停留在口头上，没有落实到位。加上未获得人民银行认可，到目前尚未享受到人民银行相关的金融扶持政策，如支农在贷款等。结算渠道有待完善，风险救助机制不全。由于人民银行尚未给村镇银行联发行号，也没有被同意在人民银行开户，现结算平台只有借助发起人城市商业银行的结算平台，调运头寸和上缴回笼现金也只有借助其他金融机构，工作十分不便。同时，由于村镇银行未通过人民银行的认可，当地人民银行没有要求其按照规定上缴法定准备金，风险救助机制不健全。人员配备存在缺陷。由于村镇银行的工作人员都是从发起商业银行选派来的，人、财、物权和经营行为完全由发起商业银行代为行使，变相成为了发起商业银行实际意义的分支机构，排斥了其他股东的管理。资本太小限制业务发展。按照银监会的规定，对统一借款人的贷款余额不得超过本行资本净额的5%；对单一集团企业客户的授信余额不得超过本行资本净额的10%。因村镇银行注册资本太少（200万元），按此比例计算，其同一借款人贷款余额不得超过10万元，单一集团客户授信余额最高不得超过20万元，无法满足中小企业的融资需求，使银行在业务拓展方面受到了很大的限制。市场认知度较低，资金来源受限。村镇银行的资金来源主要靠注册资本金、各方股金和吸收的存款等。村镇银行属新设金融机构，公众对其认识不够，主动上门办理的客户较少，部分居民甚至认为村镇银行是“私人银行”，其可靠性不如以往有主管部门的农村基金会，不愿到村镇银行办理存贷款业务。因此，村镇银行的资金来源非常有限。  6.有非农化倾向。村镇银行的服务三农的宗旨主要是以农户、农村工商业等为服务对象，吸收他们的存款并向他们发放贷款。但是从目前全国现有的村镇银行的设置来看，它们基本上都设置在县城，这些村镇银行限于服务半径，没有真正“下乡”，在服务县域经济上有一定成绩，但服务三农的作用还没有真正发挥。

我们认为，村镇银行一定要找准市场定位，重点为农村金融服务，应多对农户和农村微型企业发放小额贷款；加大宣传力度，创造村镇银行发展的大空间；加强金融合作和准入政策供给，彰显村镇银行的制度优势；建立金融监管部门的协调监管机制，加强村镇银行的风险防范，建立和健全村镇银行内控机制。

三、发挥小额贷款公司在发放农村小额贷款中的作用

（一）我国小额贷款公司运营现状。

中国人民银行2005年规定小额贷款公司试点的基本框架为：一是“只贷不存”，规定小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金；二是开放小额信贷利率上限，但不能超过法定利率的4倍，下限为人民银行公布的贷款基准利率的0.9倍，具体浮动幅度按照市场原则自主确定；三是在服务“三农”的原则下自主选择贷款对象，规定70％以上的贷款要用于“三农”，同时限定小额贷款公司只能在县域内经营。在政策的引导下，2006年，山西平遥的“晋源泰”、“日升隆”，四川广元的“全力”，贵州江口的“华地”，陕西户县的“信昌”、“大洋汇鑫”和内蒙古东盛的“融丰”等7家试点小额贷款公司应运而生。2007年10月，经国务院批准，中国银监会决定扩大调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点范围，将试点省份从2006年的5个省区推广到31个省区。2008年，全国批准了100 多家小额贷款公司，进入2009年，

小额贷款公司发展势头更为迅猛：各省市相继出台关于开展小额贷款公司试点工作的实施意见和暂行管理办法，使小额贷款公司如雨后春笋般发展起来。如富平小额贷款公司等。

小额贷款公司应该说是最近发展得比较快的，全国大概有100多家的小额贷款公司。我我们到富平小额贷款公司去参观，受到很大的启发，它们就是为农户服务的、为农村服务，对农村经济的发展，确实起到一定促进作用。昨天我们走访了贷款户，这些贷款户有用贷款搞化肥、种高粱、种玉米、养羊、养猪，实际上解决了他们大问题。而且他们的回报率大概是这样的，就是说除了还贷款以外，实际上他们可以得到翻倍的收益，就是说借了两万块，除了还这两万块的本金和支付息之外，他还可以收益两万块，如果这些小额贷款公司发挥作用的话，那么对农村、农户解决生产，包括生活的一些问题，应该说是很好的。

（二）小额贷款公司发展面临的主要问题。（1）“只贷不存”资金来源问题；（2）利率限制问题；（3）监管体制和风险控制问题；（4）日常经营和协调股东之间利益的问题。（5）目前真正为农村服务的小额贷款公司是非常之少，相当一部分还是为城镇，实际上越做越大，相当部分已经或准备变成村镇银行了。

（三）小额贷款公司发展的政策建议。

拓宽融资渠道，扩大资金来源；逐步放开利率管制，实行市场利率；减轻小额贷款公司税负过重，实现财务可持续；完善法律法规，明确小额贷款公司的合法地位。解决资金来源问题。不允许小额贷款公司吸收存款是对的，但必须解决它的资金来源问题。完全靠自有资本去贷款是不行的。就是允许它们向大银行拆借，而且放款拆借比例，或者成为大银行的零售商。也可以向其他金融组织借款，比如私募股权基金等。

还有，有人说，小额贷款公司贷款利率比较高，是不合理的。应该辨证地来看这个问题。小额贷款公司客观上起到扶贫作用，但它毕竟不是扶贫机构，它本质上是一个商业金融机构。它必须能够有利润才能生存和发展。小额贷款成本和风险都是比较高的，尤其实在农村资金供应短缺的情况下，高利率是必然的。高利率不等于传统意义上的“高利贷”。过去的高利贷主要用于直接消费，还款能力差，现在的小额贷款，主要用于生产，是产生投资回报的。如果利率高一些，但能够赚钱，那就可以用这个贷款，对吧？20%利息就是高利贷？也不见得。小额贷款公司，它必须有它的风险覆盖面，它必须要挣钱才能生存、才能发展。

所以在政策上面要支持小额贷款公司，包括给小额贷款公司进行担保，就是不是对农民担保，因为农民对小额不担保了，但是小额贷款公司是可以用担保公司去担保，等等一些政策，使小额贷款公司能够更好地生存、发展，为农业发展服务。

（未完待续）