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美国金融监管体系的演变与改革

 
美国金融监管体系的演变与改革
——金融监管体系改革博文(二) 
 
 
   

美国是以美联储(FRS)为主的各金融监管机构分工协作、分层次金融监管的体系。对存款性金融机构(即:银行、储贷机构和信用社三类)承担主要监管职责的联邦级和州级机构有6家,其中联邦级监管机构有5家。美联储(FRS)主要负责监管州注册的联储会员银行。1999年11月《金融服务现代化法》经国会和总统批准后,美联储又增加了作为金融持股公司伞式监管者的职能。这样,美联储成了能同时监管银行、证券和保险行业的最主要和重要的联邦机构。联邦存款保险公司(FDIC)负责监管所有州注册的非联储会员银行。货币监理署(OCC)负责监管所有在联邦注册的国民银行和外国银行分支机构。储贷监理署(OTS)负责监管所有属于储蓄机构保险基金的联邦和州注册的储贷机构。国家信用社管理局(NCUA)负责监管所有参加联邦保险的信用社。除货币监理署和储贷监理署在行政上隶属财政部外,其余3家则为独立的联邦政府机构。美国证券交易委员会(SEC)根据1934年根据证券交易法令而成立,是直属美国联邦的独立准司法机构,负责美国的证券监督和管理工作。

除了联邦级的金融监管机构,由于美国实行双轨银行制,每个州又都设有自己的银行监管部门,通常称之为州银行(DFI),主要负责对本州注册的银行,尤其是本州注册的非联储会员银行的监管。由于几乎所有的州注册银行都参加了联邦存款保险,因此这些银行也同时接受联邦存款保险公司的监督,即同时处于联邦和州两级金融监管机构的双重监管之下。

应该承认,美国的这套监管体系确实在历史上支持了美国金融业的发展。然而,随着全球化的发展和金融机构综合化经营的发展,随着金融市场之间产品创新的发展,交叉出售的涌现和风险的快速传递,这样的监管体制也越来越多地暴露出一些问题,其中最为突出的就是监管领域的重叠和空白同时存在,没有一个联邦机构能够有足够的法律授权来负责看管金融市场和体系的整体风险监管状况,风险无法得到全方位的覆盖等等。从美国的次贷危机到引起全球金融危机暴露了美国金融监管体系的严重缺陷。那就是投资银行的高杠杆谁来监管?金融衍生产品脱离实体经济的无度的创新谁来监管?对冲基金疯狂投机谁来监管?金融机构高管人员贪婪的攫取谁来监管?

1999年,美国《金融服务现代化法》的通过,彻底结束了银行、证券、保险分业经营的状态,标志着美国混业经营的开始。与此相应的是,美国的金融监管理念也由之前的机构性监管转为功能性监管。尽管功能性监管的理念跳出了分业经营情况下机构性监管的以金融机构身份分割的不足,但美国功能性监管体制是在不触动现有监管体制的前提下,促进各监管机构之间的职能协调、信息沟通以及执法合作,本质上仍然是分业监管的模式,并没有提供明确的制度构建和授权支撑。所以,该套金融监管系统在运行的十年过程中,也逐渐暴露出其存在的弊端,并且在此次危机中集中爆发。主要表现在以下几个方面:第一,缺乏一个能够拥有全部监管信息和能够预防监管系统性风险的机构。第二,不同的监管机构所适用的监管法律规则不同,运用的监管理念也有所差别。这就为一些金融机构进行监管套利提供了空间, 导致部分机构主动选择对其最为有利的监管机构。第三,多层次的监管机构和多标准监管操作必然产生监管工作中的重叠。这种监管的重叠增加了监管的成本。

从20世纪30年代以来,美国人就对其金融监管体系的两大特点争论不休:一是联邦监管和州监管并存。这造成联邦政府与州政府在监管方面既重叠又竞争的关系。至今各方对此褒贬不一。二是不同联邦监管机构并存。美国很多人认为应成立一个统一的联邦级金融监管机构。但对于该机构应并入美联储还是并人财政部,抑或是单独成立一个独立于前两者的联邦监管署,各方人士多年以来难以形成较为一致的意见。此次金融危机爆发后,美国金融监管体系必须进一步改革的呼声四起。

2008年3月,美国财政部公布了金融监管改革蓝图。其主要的改革建议包括一些短期和中期的改革建议,并提出了长期的概念化的最优监管框架。美国财政部认为短期的改革措施是向中期和长期最优监管框架的一种过渡。

短期的建议主要集中在针对目前的信贷和房屋抵押市场,采取措施加强监管当局的合作,强化市场的监管等。

中期的建议主要集中在消除美国监管制度中的重叠,提高监管的有效性。

长期的建议是向着目的为导向的监管方式(objectives-based regulatory approach)转变。坚持目标导向的监管方法,设立三个不同的监管当局:

第一,负责市场稳定的监管当局(Market Stability Regulator)。美国财政部建议由美联储担任该职,并有责任和权利获得适当信息,披露信息,在监管法规的制定方面与其他监管当局合作,为了整体金融市场的稳定而采取必要的纠正措施和行动;

第二,负责与政府担保有关的安全稳健的审慎金融监管当局(Prudential Financial Regulator)。新的审慎金融监管当局可以承担目前联邦审慎监管当局,如OCC和OTS的责任,并负责金融控股公司监管职责;

第三,负责商业行为的监管当局(Business Conduct Regulator)。商业行为监管当局应当为金融公司进入金融服务领域,出售其产品和服务方面,提供和制定适当的标准。这样的监管方法可以在增强监管的同时,更好地应对市场的发展步伐,鼓励创新和企业家精神。

在这个监管框架下,除了以上三个监管者以外,还有另外两个监管者,一是联邦保险保证公司;一是公司财务监管当局。

财政部建议采用以目的为导向的监管方式,认为这种方式代表了未来最优的监管框架。相比原则导向监管区分银行、保险、证券和期货的分业监管模式,以目的为导向的监管注重监管的目标,不再区分银行、保险、证券和期货几个行业,而是按照监管目标及风险类型的不同,将监管划分为三个层次:第一层次是着眼于解决整个金融市场稳定问题的市场稳定监管;第二层次是着眼于解决由政府担保所导致的市场纪律缺乏问题的审慎金融监管;第三层次是着眼于和消费者保护监管相关,解决商业行为标准问题的商业行为监管。三个层次监管目标和监管框架的紧密联系,使监管机构能够对相同的金融产品和风险采取统一的监管标准,将大大提高监管的有效性。

奥巴马政府上台以后,针对金融危机中存在的问题,针对美国金融监管不力的现状,提出要进行彻底的金融改革,2009年6月17日,美国政府正式公布了自1929年"大萧条"以来最彻底的全面金融监管改革方案,称之为美国金融监管体系改革的"白皮书"。这份长达88页的改革方案几乎涉及美国金融领域的各个方面,从更严格的消费者保护政策到出台对金融产品更为严格的监管规则,这一计划把目前游离在监管之外的金融产品和金融机构,都要置于联邦政府的控制之下。改革目的旨在全面修复美国现有金融监管体系,防止类似当前危机的再度发生。“白皮书”主要包括以下内容:

首先,加强对金融机构的监管。所有可能给金融系统带来严重风险的金融机构都必须受到严格监管。为此,政府将推行以下六方面改革:成立由美国财政部领导的金融服务监管委员会,以监视系统性风险;强化美联储权力,授权美联储解决威胁整个系统的风险累积问题,监管范围扩大到所有可能对金融稳定造成威胁的企业。除银行控股公司外,对冲基金、保险公司等也将被纳入美联储的监管范围;对金融企业设立更严格的资本金和其他标准,大型、关联性强的企业将被设置更高标准,美联储拥有银行资本金要求方面的最终决定权,并对这些公司的高管薪酬以及金融市场交易系统的监控权力纳入美联储的范围;成立全国银行监管机构,以监管所有拥有联邦执照的银行;撤销储蓄管理局及其他可能导致监管漏洞的机构,避免部分吸储机构借此规避监管;对冲基金和其他私募资本机构需在证券交易委员会注册。

其次,建立对金融市场的全方位监管。白皮书建议:强化对证券化市场的监管,包括增加市场透明度,强化对信用评级机构管理,创设和发行方需在相关信贷证券化产品中承担一定风险责任。全面监管金融衍生品的场外交易,将联邦监管范围扩大到金融市场监管的灰色地带,复杂衍生品交易以及抵押贷款担保证券的交易都将置于监管之内,其中加强对对冲基金和场外交易市场(OTC)最为典型。赋予美联储监督金融市场支付、结算和清算系统的权力。

第三,保护消费者和投资者不受不当金融行为损害。为了重建对金融市场的信心,需对消费者金融服务和投资市场进行严格、协调地监管。政府必须促进这一市场透明、简便、公平、负责、开放。为此,建立消费者金融保护局,以保护消费者不受金融系统中不公平、欺诈行为损害,对消费者和投资者金融产品及服务强化监管,促进这些产品透明、公平、合理。提高消费者金融产品和服务提供商的行业标准,促进公平竞争,保护抵押贷款、信用卡和其他金融产品消费者的利益。

第四,赋予政府应对金融危机所必需的政策工具,以避免政府为是否应救助困难企业或让其破产而左右为难。建立新机制,使政府可以自主决定如何处理发生危机、并可能带来系统风险的非银行金融机构,政府有权接管、拆分那些陷入困境的大型金融公司,避免个体垮台将危及整体经济,而这一点正是去年在金融危机最严重时期政府所欠缺的。而且美联储在向企业提供紧急金融救援前需获得财政部许可。

第五,建立国际监管标准,促进国际合作。

在“白皮书”基础上,制订了“金融监管改革法案”(《华尔街改革和消费者保护法案》)去年12月由美国美国众议院通过,今年5月13日(今天)参议院又通过了“金融监管改革法案修正案”修正案与原来的法案没有多大区别,只是增加了美联储的权力,让美联储恢复对规模较小银行的监管。原来的法案只给予美联储只对大型金融机构进行监管的权力。

美国这次金融监管法案的出台,被视为是美国金融监管体系改革的重大成果,也是自上世纪30年代大萧条以来改革幅度最大、最彻底的金融监管改革法案。“金融监管改革方案”的亮点之一是赋予美联储作为“超级监管者”的更大权力,金融监管新政还包括对大银行征收“金融危机责任费”、严格限制大型金融机构的规模及经营范围、各大银行将不得经营对冲基金及私募业务等核心内容。这些金融监管改革措施在短期和长期都将对美国经济产生深远影响,也将重塑美国乃至全球金融业的游戏规则,最终会对全球金融体系和金融市场产生深刻影响。

尽管这项改革方案标志着美国金融监管体系的全面改革已迈出了重要一步,但鉴于这些改革措施主要着重于监管体系改革,似乎仍然难以改变华尔街金融巨头们的过度贪婪和冒险行为,特别是那些不负责任的冒险行为导致了这场金融危机。如今,华尔街的金融巨头们非但没有吸取以往的教训,反而依然无视问题的存在。对他们如何实行有效监管,包括对衍生品市场如何监管,还有很艰难的路要走。另外,,美联储作为“超级监管者”,能否真正做到对金融市场和金融机构实现有效的全方位监管,还是值得关注的问题。

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