建立和健全中小企业信用担保体系

一、建立中小企业信用担保体系的必要性

多年来，中国国有商业银行主要为国有大中型企业服务，中小企业很难得到国有商业银行的信贷支持。据统计，国有商业银行为中小企业提供的信贷只占其信贷总额的38%。应当改变国有商业银行主要支持国有大中型企业的指导思想，把贷款投到符国家产业政策、效益好的中小企业上来。增加对高新技术中小企业的信贷投入，积极为中小企业提供信贷、结算、信息服务，引导中小企业改善经营管理,提高产品质量和技术水平。重点支持科技含量高、产品附加值高和市场潜力的中小企业发展，鼓励中小企业的技术改造和技术创新。充分发挥城市商业银行和城乡信用社的作用，为民营中小企业提供更多服务。

中国中小企业利用银行贷款发展自己无论从总体规模还是个体企业贷款的数量都是很小的。根本原因在于，中小企业和银行之间没能建立起真正的信用关系。银行认为中小企业贷款效率低、风险大，对中小企业贷款设置了严格的条件。主要是贷款需要百分之百抵押和担保，且贷款手续非常复杂。而中小企业很难找到合适的担保人。因此出现银行想贷给企业但又不敢贷，而企业想使用银行贷款但却用不到的情况。在信贷业务中，存在着中小企业欠息严重，不良资产比例偏高，改制中逃废债务等事情。这也是中小企业贷款难的重要原因。因此，要逐步解决中小企业抵押担保难和贷款效率低等问题。

要解决中小企业贷款难的问题，当前最重要的是建立起完善的中小企业信用担保体系。

担保是指对某一特定事项所做出的承诺保证。担保的实质是当事人风险防范和分解，是伴随商品交换及商业信用的发展而产生的一种中介性（或服务性）经济活动。

信用担保，即借贷活动的信用保证，是融资活动中担保机构以一定的财产为基础约定的保证债务的履行和保障债权人实现债权的各项法律措施和手段。简单地说，就是担保机构为债务人向债权人融资是所做的保证。

信用担保产生于20世纪二三十年代的工业化国家，对象是中小企业，目的是为本国中小企业提供融资担保服务，为贯彻实施国家中小型企业政策服务，促进本国中小企业的发展。从世界上其他国家开展信用担保的情况来看，越是市场经济发达国家，其信用担保体系越完善。美国的小企业管理局（Small Business administration,简称SBA）是独立的联邦政府机构，专门为全美小企业提供贷款担保和经营咨询业务，目前已有近4000名职工，在全美有2000多个分支机构，1995年担保贷款60000余项，总金额达99亿美元。日本共有52家信用保证协会，160多个支店所，从业人员6000多人，1994年在保项目344万件，在保金额27475亿日元，全日本有半数以上中小型企业通过信用保证协会融资，担保融资金额占融资总额的7.5％。除了美国和日本外，其他所有发达国家和大部分发展中国家如加拿大、法国、德国、英国、意大利、瑞士、奥地利、韩国、马来西亚、印度尼西亚等国均有类似的政策性机构为中小企业信用提供担保服务。由此可见，信用担保业务不是一种过渡性业务，而是一种长期的支持中小企业发展的业务。

国外信用担保业务之所以能得以迅速发展有以下几个原因：

1、目前各国的中小企业信用担保机构大部分属于政策性信用担保机构，大都以执行国家的经济产业政策为目的，而不是以单纯营利为目的。为了保障担保业务的顺利进行，政府每年都要为担保机构注入部分资本金，担保项目的最终赔付也由政府承担。政府还制定各项政策，例如减免担保机构的税收等。美国的小企业局局长由总统亲自认命，韩国和奥地利担保机构的主要负责人由财政部长任命。

2、发达国家的法律体系健全。在诸如对企业信息披露、经营状况公开、财产抵押及处分、争议解决、欺诈处理等方面都有完备的法律和诉讼渠道。这就为担保机构进行项目评价、保证业务的安全运行提供了良好的环境。另外，许多国家都针对信用担保业务进行立法，如日本的《信用保证协会法》、《中小企业信用保险公库法》，奥地利的《担保法》、《关于贷款担保的一般性商务条件》等，使信用担保业务得到了有效的法律保证，促进了担保业务的广泛开展。

3、日本、欧美等发达国家的信用环境较好，人为的拖欠借款的现象较少，担保业务风险相对比较容易控制。良好的信用环境也使金融机构、担保机构和企业之间容易形成风险共担的机制，从而相应地降低了担保业务的风险。发达国家分散风险的体系比较完备。类似日本信用补全制度加保险制度在很多国家得到实施，信用担保风险通过再保险得到很大程度的分散，这是信用担保业务生存发展的重要保证。

中国开展中小企业信用担保业务，建立完善的信用担保体系是十分必要的：

1、为中小企业进行信用担保，可以为中小企业提供相对公平的融资环境，解决贷款担保难的历史难题，激活中小企业，尤其是中小民营企业，缓解社会就业压力，创造更多的税利，繁荣市场经济。中小企业融资担保，为中小企业融资会起到“保驾护航”的作用。

2、开展中小型企业信用担保业务，可以分散银行风险，优化银行资产质量。随着银行商业化改革的推进，商业银行越来越注意资产的质量和信贷资金的安全问题，在市场经济环境下不可避免地出现信贷资金的安全性与产业政策（如推进高科技成果产业化、商业化、国际化；扶持中小企业发展等）不一致的情况，风险随时都会发生，这是商业银行不愿看到也不愿意承担的。通过信用担保，多了一个风险承担者，相对降低了银行信贷风险及管理成本，为商业银行调整信贷结构，盘活信贷资产，拿出更多的资金支持中小企业发展，提供了机遇与条件。

3、开展中小企业信用担保业务是进行投资体制改革的一项重要配套措施。中国中央银行在《关于进一步改革对中小型企业金融服务的意见》中要求：“银行要与有关部门、社会团体积极沟通，运用企业互保、联保、贷款保险，多渠道集资、建立贷款担保基金等多种形式，解决中小企业贷款担保难的问题。”

4、开展中小企业信用担保，是推动科技进步，实现科技与经济相结合的粘合剂。我国中小企业有不少是高新技术企业，他们有积极的进取开拓精神，研制和开发各种高新技术项目向，但由于资金缺乏，或者中途而费范，或者被束之高阁。通过中小企业融资担保，加大对企业的贷款支持力度，会推动我国民营高新技术企业的发展。

中国的信用担保工作得到了一定的发展。1999年6月国家经贸委出台了《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》。要求各省、自治区、直辖市以《意见》为指导积极试点。中国信用担保业的发展，不仅呈现出专业化的趋势，而且出现多元化趋势。全国目前已有28个省、自治区、直辖市开展了中小企业信用担保试点，截至2000年8月底，天津、内蒙古、山东、河南等10个省、自治区、直辖市开始建立了中小企业信用再担保机构，担保基金达40多亿元，可谓中小企业提供担保贷款近400亿元。多元化趋势首先表现为担保机构资金来源多元化，政府出资或以政府出资为主、股份联合、企业自办、民营互助等形式并举。其次是组织形式多元化，从目前情况来看，按出资单位和主管部门分为三种类型，有政府部门出资和管理的机构、有企业集团组建的机构和由政府资助、企业入股或入会组建的机构。主要表现为担保基金、有限责任公司、会员制互助基金和事业法人等形式。近一两年来出现了一批专门为民营企业服务的担保机构，即资金来源通常是由政府无偿拨入一笔垫底资金，选择一些民营企业，以会员的身份认缴比例不等的担保基金，同时有资格享受相应额度的担保服务。担保机构和资金来源多元化是一件好事，也是我国担保业发展的方向，但是，在我国担保业发展初期，应以政策性担保为主，担保机构也相对集中一些为好。鉴于我国担保机构资金来源、组织形式的多元化以及市场需求的多样化，国家有关部门应尽快制定相应的行业管理规则，对不同类型担保机构进行分类管理，以防止因一哄而起，缺乏管理而可能发生的混乱局面。

二、借鉴国际担保经验

由于中国信用担保业务刚刚起步不久，还存在不少问题。最大的问题是担保体系仍不健全，相当多的中小企业还的不到担保体系的保护与服务。我认为，在建立中国信用担保体系过程中，日本和韩国的经验值得我们借鉴。日本和韩国不仅是我们的近邻，而且带有东方色彩的管理特征可能更适合中国。

日本主要依靠信用保证协会对中小企业进行担保的。信用保证协会是根据《信用保证协会法》设立的特殊法人，它是以中小企业为基本对象，实施公共信用保证的政策性金融机构，其宗旨是通过信用保证提高中小企业的融资能力，促使其健康发展。日本各都道府县按行政区划均设有信用保证协会，共52个，均具有独立法人资格。日本信用保证协会以贯彻国家支持中小企业发展的的产业政策为宗旨，不以赢利为目的。如果单纯以收取保证费来维持信用保证协会的运作，是不可能的。例如1993财政年度保证费收入 22.3亿美元，代偿支出35.9亿美元（扣除回收部分为23亿美元），业务费用7.9亿美元，加上提取代偿准备金，收支差额10多亿美元。显然，信用保障业务如果孤立运作，或者将其视为一般国有企业，则无法实现良性循环。为此，日本建立了一套比较科学完备的支撑系统，保障信用保证障制度正常发挥作用。这个支撑系统概括为一项基础和三大支柱。

1、一项基础：基本财产制度。日本信用保证协会的基本财产由政府出资、金融机构摊款和累计收支余额构成，并以此作为信用保证基金，承保金额的法定最高限额为基本财产的60倍。国家立法就政府和金融机构对信用保证协会出资作了明确规定，各都道府县根据当地信用保证业务发展的实际需要，给信用保证协会补充资本，列入预算。金融机构根据信用保证协会提出的要求，参照各金融机构保证额和风险情况，出捐负担金，这些资金作为捐助金直接列入成本费用开支。金融机构负担金在信用保证协会的基本财产中占较大比重。

2、日本信用保证制度有效运转的三大支柱。三大支柱是指确保日本信用保证协会的业务有效运作、收支平衡、良性循环的制度性保证措施。由信用保证保险制度、融资基金制度和损失补偿金补助制度组成。

（1）信用保证保险制度。由于中小企业信用风险大、负担能力低，信用保证协会不可能根据风险损失率来确定保证费率，因而，保证业务收支是倒挂的。算总帐，每收取1元保证费，净支出在1.6元左右，收支亏损率为60％，如果考虑保证债务余额按资本金60倍放大，一年就可折损基本财产的三分之一。为了保证信用保证协会的正常运作，1958年政府出资107亿日元成立中小企业信用保险公库，对信用保证协会进行保险。法律规定，当信用保证协会对中小企业实行信用保证时，按一定条件自动取得中小企业信用保险公库信用保证保险。信用保证协会向保险公库缴纳相当于保证费收入40％的保险费，当保证债务实际代偿后，由保险公库向信用保证协会支付代偿额70％的保险金。如果代偿后债权最终收回，信用保证协会将其中的70％交还给保险公库。实行信用保证保险，大大提高了信用保证协会的收支平衡能力。1993财政年度。信用保证协会向保险公库缴纳保险费9.7亿美元，获得保险赔付21亿美元，每交1元保费获得补偿2.16元，是弥补信用保证收支差额的主要财源。在日本，人们把信用保证制度与信用保险制度的配套制度称为信用补全制度。

（2）融资基金制度。信用保证协会的经营资金，除基本财产外，还有从中央（通过中小企业信用保险公库）和地方政府筹措的借款。这项借款由信用保证协会存入相应的银行。由于金融机构派生存款的放大功能，可以按7倍的乘数效应为银行作担保放款提供资金来源，这项资金来源大体相当于保证余额的三分之一。实行融资基金制度进一步提高了信用保证协会收支平衡能力。

（3）损失补偿金补助制度。是指对于信用保证协会代偿后取得求偿权而不能回收的损失，最终由政府预算拨款补偿。由于保险公库已经对各项代偿均赔付了 70％的保险金，信用保证协会的实际损失仅为代偿额30%，因而政府补助的损失补偿金为预期不能收回的求偿权益的 30％。这项制度最终承担了信用保证协会承做信用保证业务的风险，保障了国家和金融机构对信用保证协会投入的基金的安全。以东京都为例，1993财政年度政府提供补助890万美元，相当于当年实际收回求偿权（归信用保证协会所有部分，即回收总额的30%）11倍。综合起来，日本的信用保证基金制度和融资基金制度解决了信用保证的实力、资金来源，并通过存款业务提供业务运转所需要的经费。信用保证保险制度和损失补偿制度分担并最终承担了信用保证风险，保证了信用保证协会作为独立法人具有极强公共保证。

韩国信用保证基金组织(KCGF)是韩国全国性信用保证机构，它依据韩国《信用保证基金法》于1976年成立，是以扶持中小企业发展为宗旨的公共信用保证机构。在基本性质、法律地位、宗旨和业务操作方面，韩国信用保证基金组织与日本信用保证协会具有许多相似之处。法律规定，基金组织的总资本由政府、金融机构出资和累计结转利润组成。基金组织保证债务限额为总资本的15倍。政府出资额是根据信用保证业务发展需要，每年编列预算，经国会批准后拨款。金融机构出资方式是按照各自贷款余额的0.3%向基金组织缴款。

基金组织的职能有四项：信用保证、信用咨询业务、信用信息的管理、延伸服务（即技术援助和管理咨询）。韩国信用保证业务的重点可以从三个比例反映出来：一是在大中小型企业的保证结构上，中小企业占99.7%；二是在保证类型上，贷款保证占84.7%；三是在保证企业的产业结构上，制造业占74%。

为了使基金组织发挥更大的作用，由基金组织出资控股、合资组建了兴勃投资公司（SIC1987成立）和兴勃租赁公司（SBLC1989年成立），形成了有担保、创业投资、投资基金、融资租赁等金融手段相配套、主要服务于中小企业的综合支持系统。兴勃投资公司通过筹集和管理基金，主要从事初创投资业务，用创业投资的方式购买中小企业的股票、可转让债券和和进行杠杆购买，并提供临时贷款和金融中介服务等业务。兴勃租赁公司主要为地方中小型企业提供工业设备和装备的租赁服务。

日本和韩国信用保证体系比较发达，对我国信用担保体系的建立和发展有一定的借鉴意义。中国必须建立完善的中小企业信用保证体系，信用保证业务必须向规范化、法制化方向发展，中小企业信用保证的有效运作应以政府支持为后盾，以金融机构配合为基础，建立起担保法体系和再担保体系。

三、中国应当建立完善的中小企业信用担保体系

1、应当充分发挥政府在中小企业信用担保体系建立过程中的特殊作用。

担保业务不同于保险业务，保险业务可以通过统计学的方法，精确计算出风险损失的概率，从而确定保费以弥补风险损失及经营成本，并进而获得利润。担保企业则不同，由于担保项目的金额各异、期限各异、反担保措施的落实程度难以确定，造成担保项目的离散性很大，无法精确计算出担保费率，因此，担保业务的风险很大。90年代以前，国外也有一些金融机构开展商业性贷款担保，但1992年瑞典一家世界著名的信用担保公司因贷款担保而导致破产震惊了世界，此后各国基本上停止了商业性的贷款担保。从目前情况看，中国对中小企业信用担保仍然是一种带有政策性的业务，这种业务的风险和收益是不相匹配的。要保证这项业务的顺利开展就离不开政府的大力支持。现阶段担保资金应当主要来源于政府的财政资金。国家经贸委在《意见》中指出“中小企业信用担保机构创办初期不以盈利为主要目的，其担保资金和业务经费以政府预算和资产划拨为主，担保费收入为辅”较为适合，更能体现担保机构为“政策性”机构。政府应当对担保机构和担保业务进行宏观指导并加强管理。但是应当避免担保机构成为政府的“出纳”，最后的责任全部由政府来承担。应当采用“政策性基金，市场化运作，法人化管理”，尽量避免和防止过多行政干预。2000年国家经贸委出台了《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，对于建立中小企业信用担保体系会有积极的指导作用。

2、建立担保机构风险补偿机制。

担保机构应建立风险准备金制度，根据业务的进展，按比例逐步提取准备，用于冲抵代偿支出和弥补呆账、坏账损失。担保行业是高风险行业，只靠收取少量担保费，根本无力维持担保机构的生存和发展。如果担保机构承担担保失败风险，受资金减少的影响，业务势必萎缩，影响担保机构的生存。应当有良好的补偿机制。对于政策性担保机构来说，财政应给予一定的资金补偿。比如对代偿期限超过两年，且债务人确实无力偿还，或因其他因素导致债务人不可能偿还债务的担保代偿项目，担保机构提出申请，由主管机构审议批准后核销，核销后的代偿资金应全额或按一定比例补偿。财政为担保机构出资补偿担保机构的部分损失，看起来增加了财政支出，实际上通过担保机构商业化运营，支持了中小企业的发展，可使众多的企业增加效益，会增加更多的财政收入。因此，担保机构可以把这个账算清楚，每年到年底赔付多少，政府增加政府增加收入多少，以此来确定担保金的增补量，为将来担保金在财政预算上刚性化提供依据。

3、应当建立担保基金和再担保基金制度。

风险的防范、控制、分解和化解及风险补偿机制是担保机构正常运转的重要环节。中国是发展中国家，中小企业发展并非一帆风顺，自身风险很大，如果仅仅依赖担保机构自身的风险补偿基金是难以为继的，应当由政府支持，或者政府，银行和企业的联合支持，建立风险担保基金和再担保基金，以便支持中小企业的发展和担保机构的正常运行与发展。在这方面我国台湾省的经验值得借鉴。台湾主要通过中小企业信用保证基金为中小企业提供担保的。中小企业信用保证基金为非盈利的财团法人，凡符合保证对象的中小企业均可通过银行直接利用信用保证基金的保证服务。信用保证基金的主要功能有：（1）执行政府辅导中小企业的政策；（2）排除中小企业申请融资时担保品缺欠的障碍；提高金融机构办理中小企业融资的意愿；配合有关辅导机构扩大辅导效果。自1974年开办以来，到1999年12月止，已获决心用保证基金保证的中小企业有114046家，保证金额为20439亿元新台币，中小企业因而获得的融资金额为27215亿元新台币。

4、建立完善的中小企业资信评级制度。

建立中小企业贷款信用评级制度、企业法人代表资信评级制度和企业总体资信评级制度，强化企业信用观念，以信用等级确定是否贷款和担保。对于信用等级高的企业，实施优惠贷款条件，甚至可以给予无抵押和担保的信用贷款，对于信用差的企业，不予贷款或提高贷款条件，或必须有反担保措施。