中国金融监管改革的目标是建立一行一会体制

2011年3月26日-27日，由台湾金融教育协会、台湾大学金融研究中心、北京大学金融与证券研究中心、中国人民大学农业与农村发展学院、东北财经大学金融学院、南开大学公司治理研究中心与北京清华大学公共管理学院举办的“2011CSBF两岸金融研讨会暨高峰论坛”在北京国家会议中心召开。北京大学金融与证券研究中心主任、光华管理学院教授曹凤岐主持了大会开幕式并作了专题发言。

曹凤岐在主持大会开幕式

曹凤岐在金融监管专题会上发言

下面将曹凤岐在金融监管专题上的发言发表在此。

曹凤岐：谢谢各位，这场是关于金融监管的问题，金融监管的问题在金融危机以后作为一个非常重要的问题在国际上已经提出来了，而且美国率先进行了金融监管体系的改革。这次危机给了我们一个非常大的教训，原来说美国的监管体系是非常完善的，但是金融危机恰恰在美国发生了，回过头来说，应该说美国的监管体系并不完善，至少它不适合目前金融发展、金融国际化、混业经营的发展需要。美国在上个世纪末通过了一个现代金融法案，在现代金融法案通过之前，差不多有60年的时间实行分业经营、分业管理，它的商业银行和投资银行是分开的，但是现代金融法案通过以后，实际美国已经是混业了，商业银行也从事投资银行的业务，投资银行业务也渗透到商业银行，而且还产生了很多的金融衍生品。美国这次发生危机就是过度的金融创新、过度的衍生产品创造造成的。谁来监管金融衍生品搞不清楚。第二个应该说美国从分业转到混业了，1929-1933前是混业的，但是之后就分开了，分了60年。在上个世纪末它混业了，但是实际上大家看美国的监管体系是分业的，美国的管货币金融的联邦一级的机构就有6、7家，州一级的监管机构还有好几家，实际是散营管理。而且控股公司出现了，谁来监管说不清，后来把对金融控股公司的管理职能都赋予了美联储，实际美联储根本管不了。格林斯潘会调利率，但是可能不知道如何防范衍生品的风险，而恰恰衍生品这一块出大问题了，而且衍生品脱离经济实体，再加上次贷证券化，证券化再证券化，那么谁来管，所以美国这次危机以后确实是感到必须进行改革。实际在2008年美国财政部就公布了一个改革蓝图，当然主要是中期和短期的建议。奥巴马上台以后大刀阔斧地进行改革，制订了金融改革的法案，2009年12月份议会通过了，2010年7月15日最终通过，21号奥巴马就签署了，成为一个金融监督管理改革的法案。

这个法案有这么几个内容，一个成立金融稳定委员会，来负责处理威胁国家稳定的系统性风险。第二个在美联储下设有消费者金融保护局。第三个将之前缺乏监管的场外衍生品纳入监管的视野。第四限制银行自由交易及高风险的衍生品交易。由于金融衍生品的交易，搞得银行不是银行，投资银行不是投资银行，保险不是保险，所以现在要限制他们。第五个设立破产清算机制。第六是赋予美联储更大的权力，把美联储打造成一个超级监管者，原来管大银行，现在中小可能也得管了，所以说从这个监管来看，一是监管重心从监管局部的风险转向系统性风险，第二是规范金融产品的交易，第三是优化监管组织体系，第四个强化美联储的监管作用。

美国的改革对中国有什么启示呢，大概有这么几点，一个就是中国应该走统一监管之路，中国现在是分业经营、分业管理的，一行三会（中国人民银行、银监会、证监会、保监会）。统一监管并不是美国发明，实际上最早做的比较成功的应该说是英国，在本世纪初台湾也建立了金监会，它也是统一管理了。原来台湾的金融监管也很分散，是台湾“财政部”下面的一些证券、银行、保险监理机构各自进行行业监管，实际上很分散的，现在成立台湾“行政院”的金融监管委员会，已经是统一的综合化监管了。现在世界各国为了加强监管，相当一部分国家逐渐走向统一监管。

第二个要加强宏观金融审慎性监管。实际上过去主要防范个别银行的风险，认为个别银行的风险可能会导致整个的银行风险，包括巴塞尔协议一、巴塞尔协议二都强调对单个银行的监管，防范个别风险，那就是银行自己应该是资本充足率怎么样，内控怎么样，保证你自己这部分不出现危险，然后再说银行体系。现在看来是不行了，应该加强宏观审慎性监管，银行体系风险并不是一个银行的事，可能宏观体系的一些问题，比如美国次贷危机的出现和金融衍生品的泛滥，造成整个金融体系的不稳定和紊乱。所以巴塞尔协议三现在深化金融监管，尤其是强调加强宏观审慎监管，它是一个完整的系统，个别的银行是非系统性风险，像美国的金融危机是系统性风险，这不是个别银行内控可以解决的，所以监管的重点应该转向宏观谨慎性监管。

第三要要注意保护投资者的权益，这一次金融危机除了监管不力之外，还有华尔街老板们的贪婪和疯狂，他们只知道赚钱，对投资者的权益不理不睬。他们只会向政府要钱，甚至他们向政府要救助的时候坐着飞机去，破产的时候他们拿高额的赔偿金，因此如何保护投资者是一个非常重大的问题。美国设立了投资者保护局，对信用卡、抵押贷款等等进行管理，这个对中国应该说都有很大的借鉴意义。

中国目前的金融监管到底怎么看，从中国的金融结构、金融发展来看，目前总体来说中国的分业管理还是适合我们目前的情况，所以我们一行三会还在发挥作用，但是随着竞争的国际化，随着混业经营的发展，严格的分业经营、分业监督存在很多问题，因为很多的问题并不完全是单独的业务。比如说银行下面，银行控股公司它有证券公司、保险公司、信托投资公司，在这种情况下谁来管、怎么管，为了解决这个问题，中国各监管机构之间有一个联席会议制度，几家监管机构负责人坐在一块儿商量商量，几个月开一次会，这是解决不了问题的，实际有时一个监管机构向另一个监管机构发文，可能几个月得不到回复。这样怎么能够协调监管呢，这管不好。所以应当进一步改革中国的金融监管体系。

中国的金融监管体系还是存在一些问题的。一个金融监管的内容和范围狭窄，监管的手段比较落后。第二个非常不适应，或者我们至少有前瞻性的说混业经营和控股公司，控股公司谁来管，现在中国控股公司的法律地位并没有非常明确，当然我们已经出现了纯粹的控股公司，像中信集团银行、光大集团。还有像中国银行、工商银行实际已经是控股公司了，是银行类的控股公司。然后我们还有保险类的控股公司，就是说一个银行控股公司底下很多的子公司都不是银行业务，所以这块怎么管，没有一个统一的机构这个是很难去管它的。第三个缺乏一套合理、有效的机制。第四个出现分业监管真空、监管错位，被监管对象可以钻监管漏洞。如果他觉得有些事由证监会管容易通过，他会找证监会，如果证监会很难通过，他可能说我是银行是银监会来管。我举个例子，像我要请假回家，我向班长请假了，班长说不行，现在你不能回家，结果我就去给副班长请，副班长给我了，后来班长说你干吗给他假，我没给他，副班长说你也没说我不能给假，所以很多的机构是钻这个空子，这个叫监管真空、监管套利，这个是很麻烦的。另外分业经营、分业管理已经阻碍金融的进一步发展和创新。尤其是加入WTO以后，很多境外机构都是混业经营了，到中国来我们如何监管。现在两岸间的金融合作，很多台湾金融机构要到大陆来，台湾很多金融机构都是金融控股公司，经营综合业务，他们进来的时候是按银行管、保险管还是证券管，所以这些问题都是值得我们研究的。

我现在正承担教育部的一个重大课题，就是金融国际化背景下中国金融监管体系的改革，当然这里面有很多问题，我们提出来一个改革的目标和方向，我们就希望在条件成熟的时候，在三会之上再建立一个金融监管机构，也就是说能够成立中国金融监管管理委员会，因为这里涉及到谁来监管监管者的问题。我们成立一个更高层次的监督管理委员会，来通盘制订政策、通盘执行法律，来制定统一的监管标准。我们还设想在金监会下面设三个委员会，一个是成立金融审慎监管委员会，将原来一行三会的宏观监管和微观监管转到金监会来第二个成立投资者保护委员会，着重考虑如何来保护投资者，包括协助投资者的申诉、仲裁乃至诉讼，而且对一些衍生品进行审查。现在香港就出问题了，香港的雷曼迷你债券，弄的香港鸡犬不宁，老百姓去静坐，为什么呢，没有告知这个产品的风险，尤其中老年的投资者很多人都买了，但是雷曼倒台了，所以这个事情是非常麻烦的一件事，那么谁批的呢，是香港金管局批的，但是是银行卖的，责任说不清楚。第三个是成立金融稳定委员会，现在中国有一个人民银行下面的金融稳定局，但是从目前来看它很难担当起整个金融稳定的职责，因为它主管货币，无法把银行证券这块都包含在里面，很难发挥出稳定金融的作用。所以能不能在把金融稳定局升格为金融稳定委员会，放在金监会下面。然后在金监会下面的银监会、证监会和保监会还是各负其责，分别对银、证、保业务进行功能性监管。我们的一个设想是这样的，但是可能过程还蛮复杂的。然后要进行一些配套的改革，包括建立存款保障制度，也包括完善法律法规、加强内控、加强评估，建立一个合理的评估体系，而且加强国际的金融合作，现在金融危机以后国际的金融合作发展的非常快，尤其是G20，中国要参与这块，把中国的金融监管和国际监管接起来，完全纳入整个的监管体系。

我们想，中国金融监管体系改革的长远目标是建立一行一会体制，即中国人民银行和中国金融监督管理委员会的体制，中国人民银行主要监管货币市场和外汇市场，中国金融监督委员会综合监管银、证、保业务和资本市场。这样中国的监管可能会做得更好。

时间关系我就不说了，谢谢大家。