美国经验与中国金融监管体系改革

（2011年1月）

曹凤岐按：现在讨论中国金融监管体系改革的文章越来越多。总体上都认为中国金融监管应当走统一、综合监管之路。但改革思路不尽相同。一种思路是合并“三会”，变成总局级单位，合并到中国人民银行中，还回到一行管金融的路上来，这就是所谓的“分久必合”。我则认为，如果把“三会”再合并到人行中，不会加强金融监管，而且会造成新的混乱。现把我2011年在《国际金融》上发表的论文转载在这里，让大家详细了解我的观点和主张。

一、美国金融监管体系改革对中国的启示

金融危机的爆发表明了美国金融监管体系的脆弱性。美国长期以来实行的是金融分业监管和分层次监管的监管体系。应该承认，美国的这套监管体系确实在历史上支持了美国金融业的发展。然而，随着全球化的发展和金融机构综合化经营的发展，随着金融市场之间产品创新的发展，交叉出售的涌现和风险的快速传递，这样的监管体制也越来越多地暴露出一些问题，其中最为突出的就是监管领域的重叠和空白同时存在，没有一个联邦机构能够有足够的法律授权来负责看管金融市场和体系的整体风险监管状况，风险无法得到全方位的覆盖等等。从美国的次贷危机到引起全球金融危机暴露了美国金融监管体系的严重缺陷。那就是投资银行的高杠杆谁来监管？金融衍生产品脱离实体经济的无度的创新谁来监管？对冲基金疯狂投机谁来监管？金融机构高管人员贪婪的攫取谁来监管？美国对金融监管体系进行改革是完全必要的。

早在2008年3月，美国财政部公布了金融监管改革蓝图。其主要的改革建议包括一些短期和中期的改革建议，并提出了长期的概念化的最优监管框架。美国财政部认为短期的改革措施是向中期和长期最优监管框架的一种过渡。短期的建议主要集中在针对目前的信贷和房屋抵押市场，采取措施加强监管当局的合作，强化市场的监管等。中期的建议主要集中在消除美国监管制度中的重叠，提高监管的有效性。长期的建议是向着目标为导向的监管方式（objectives-based regulatory approach）转变。奥巴马政府上台以后，针对金融危机中存在的问题，针对美国金融监管不力的现状，提出要进行彻底的金融改革，2009年6月17日，美国政府正式公布了自1929年"大萧条"以来最彻底的全面金融监管改革方案，称之为美国金融监管体系改革的"白皮书"。这份长达88页的改革方案几乎涉及美国金融领域的各个方面，从更严格的消费者保护政策到出台对金融产品更为严格的监管规则，这一计划把目前游离在监管之外的金融产品和金融机构，都要置于联邦政府的控制之下。改革目的旨在全面修复美国现有金融监管体系，防止类似当前危机的再度发生。在“白皮书”基础上，制订了“金融监管改革法案”（《华尔街改革和消费者保护法案》）

这个法案于2009年年12月由美国美国众议院通过，2010年5月参议院又通过了“金融监管改革法案修正案”修正案与原来的法案没有多大区别，只是增加了美联储的权力，让美联储恢复对规模较小银行的监管。原来的法案只给予美联储对大型金融机构进行监管的权力。美国国会2010年7月15日通过最终版本金融监管改革法案。美国总统奥巴马7月21日签署金融监管改革法案，使之成为法律，标志着历时近两年的美国金融监管改革立法完成，华尔街正式掀开新金融时代序幕。

金融监管改革法案的主要内容如下：

第一、成立金融稳定监管委员会，负责监测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险。该委员会共有10名成员，由财政部长牵头。委员会有权认定哪些金融机构可能对市场产生系统性冲击，从而在资本金和流动性方面对这些机构提出更加严格的监管要求。

第二、在美国联邦储备委员会下设立新的消费者金融保护局，对提供信用卡、抵押贷款和其他贷款等消费者金融产品及服务的金融机构实施监管。

第三、将之前缺乏监管的场外衍生品市场纳入监管视野。大部分衍生品须在交易所内通过第三方清算进行交易。

第四、限制银行自营交易及高风险的衍生品交易。在自营交易方面，允许银行投资对冲基金和私募股权，但资金规模不得高于自身一级资本的3%。在衍生品交易方面，要求金融机构将农产品掉期、能源掉期、多数金属掉期等风险最大的衍生品交易业务拆分到附属公司，但自身可保留利率掉期、外汇掉期以及金银掉期等业务。

第五、设立新的破产清算机制，由联邦储蓄保险公司负责，责令大型金融机构提前做出自己的风险拨备，以防止金融机构倒闭再度拖累纳税人救助。

第六、美联储被赋予更大的监管职责，但其自身也将受到更严格的监督。美国国会下属政府问责局将对美联储向银行发放的紧急贷款、低息贷款以及为执行利率政策进行的公开市场交易等行为进行审计和监督。美联储将对企业高管薪酬进行监督，确保高管薪酬制度不会导致对风险的过度追求。美联储将提供纲领性指导而非制定具体规则，一旦发现薪酬制度导致企业过度追求高风险业务，美联储有权加以干预和阻止。

从这个金融监管改革方案的核心内容来看：一是监管重心从监管局部性风险向监管金融市场系统性风险转变，并改分散监管为统一集中监管；二是规范金融产品交易，对金融衍生产品、对冲基金和评级机构严加监管；三是优化金融监管体系组织结构，整合部分监管机构，并加强彼此间协调；四是强化美联储监管权利，扩大其监管范围；五是将保护消费者利益作为监管目标之一。

美国这次金融监管法案的出台，被视为是美国金融监管体系改革的重大成果,也是自上世纪30年代大萧条以来改革幅度最大、最彻底的金融监管改革法案。该法案也被认为是“大萧条”以来最严厉的金融改革法案。该法案重点加强对金融的宏观审慎性监管，同时强调保护投资者的合法权益。该法案提出的金融监管改革措施，在短期和长期都将对美国经济产生深远影响,也将重塑美国乃至全球金融业的游戏规则,最终会对全球金融体系和金融市场产生深刻影响。

鉴于中国的金融监管体系与美国有一定的相似性,美国金融监管体系改革,对进一步改革与完善对中国金融监管体系有重要启示和值得借鉴之处。

第一、走综合监管统一监管之路。

美国这次金融监管改革的一大特点是从过去的分散监管、伞型监管变为统一监管，美国把美联储打造成一个“超级监管者”，一切金融监管权都归于美联储，不仅大小型金融机构均由美联储管理，连金融衍生品市场都由其管理。有人认为，中国如果实行统一管理，就应当扩大中国人民银行权力，把中国人民银行也打造成一个超级监管者，既进行宏观金融监管也进行微观金融监管。我们认为，中国与美国是不一样的，美联储实际一直作为一个超级监管者存在的，1999年11月《金融服务现代化法案》经国会和总统批准后，美联储又增加了作为金融控股公司伞式监管者的职能。此次美国金融监管改革是进一步加强了它的监管权力而已，而且美联储能否对所有的金融机构及金融行为实行有效监管，还值得观察。中国在相当长的历史时期里，都是由中国人民银行一家进行金融监管，但是那是在几乎没有金融市场，除了银行机构之外没有其他金融机构的情况下进行统一监管的。而当金融机构多元化、金融市场多元化以后，中国人民银行把对银行、保险、证券、信托等机构的监管权及对金融市场的直接监管权转移到后来成立的银监会、保监会和证监会手中，中国人民银行与“三会”是平等机构，他们之间是协调与合作的关系。中国人民银行主要职责是通过货币政策进行宏观调控，而不是具体监管。如果把这些监管权再重新收回来，等于剥夺了“三会”的权力，可能性不大。我们建议在“三会”之上，再建立一个统一的金融监管机构，对金融进行统一监管[2]。

第二，加强宏观金融审慎监管。

以往的金融监管主要注重微观审慎性监管，认为个别金融机构的风险会传染整个金融系统，因此，能防止个别金融机构的风险，有可能保证整个金融系统的稳定。原巴塞尔协议正是在总结以往金融危机的教训基础之上在全世界范围之内推广实施的，单个金融机构的资本充足率需要达到监管资本的要求，这样单个金融机构的破产风险大大降低。针对原巴塞尔协议所产生的监管资本与经济资本不一致以及金融机构随之而来的监管套利问题，新巴塞尔协议提出了改进措施，使得金融机构的监管资本与经济资本趋于一致，既能继续保证单个金融机构的稳定性，又能有效避免监管套利，欧洲一些国际性银行已经率先于2007年实行新巴塞尔协议。在欧美一些比较大的金融机构风险管理是比较健全的，它们采用一些风险管理模型对不同类型资产的信用风险、市场风险与操作风险进行评估，这确实大大提高了银行的稳定性。

但恰恰是在发达国家微观审慎性监管，即着眼于单个金融机构的监管水平以及金融机构自身的风险管理水平不断提高之时，金融危机爆发了。2008年席卷全球的金融危机给各国的金融系统以及实体经济都造成了很大的冲击。关于这次金融危机的起源有很多学者进行分析：有人认为美国的宏观经济政策有失误的地方；有人认为是由于金融机构的高杠杆放大了这次危机的影响范围；还有人认为金融创新过度，已经脱离了实体经济的发展；等等。这些分析都有一定的道理，应当说都是这次金融危机发生的原因，但是上述种种最终都与金融监管的不完善有关系。金融监管体系的不合理、金融监管机构内部以及与其他宏观政策部门协调的缺乏是这次金融危机更深层次的原因，更具体的说是由于宏观审慎性监管没有受到重视。

过分强调微观审慎性监管，保证单个金融机构的稳定，这种监管理念是存在问题的，仅仅保证个体金融机构的稳定，并不能必然确保整体金融系统不出现问题。宏观审慎性监管正是针对这种个体行为与整体行为的矛盾而提出的，它将单个金融机构、金融市场以及实体经济看做一个整体，从对整体经济的影响来考虑金融监管的问题，更能够保证金融系统的整体稳定。历史经验已经表明，金融萧条更多的来源于金融机构对于宏观经济和金融的不平衡的共同风险暴露，而不是单个金融机构的个体风险。因此，加强宏观审慎性监管是十分必要的，将视角建立在整个金融体系之上，并且考虑它和宏观经济的联系具有重要意义。

美国这次金融监管体系改革，刚好是从稳定整个金融体系出发的，强调了宏观审慎性监管思想。他们成立金融稳定委员会就是从组织上防范金融系统性风险的发生，保持金融体系的稳定。

第三，必须注重保护投资者的合法权益。

由于华尔街老板们的贪婪与疯狂，引发了全球金融危机，致使无数的投资者造成损失。金融监管的一个重要职责就是要加强金融监督，维护市场秩序，保证市场的公平、公正与公开，进而保护投资者的合法权益。美国金融监管体系改革推出一项很重要的措施就是在在美联储下设立一个新的机构即消费者金融保护局，对提供信用卡、抵押贷款和其他贷款等消费者金融产品及服务的金融机构实施监管。中国金融监管主要是直接对金融机构进行监管，包括对违法违规的机构处罚，但对投资者的保护则很不够。而在中国由于投资者对金融产品认识不够，信息不充分，造成投资损失的投资者比比皆是。而他们的损失也很难得到赔偿或补偿。因此，中国在金融监管体系的改革中，应当把保护投资者合法权益放在首位。

二、当前中国金融监管体系总体评估

目前中国的金融监管体系包括中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券业监督管理委员会以及中国保险业监督管理委员会，“一行三会”的设置主要还是以被监管机构的类别来划分的分业监管体系，三个监管委员会分别承担银行、证券、保险业的监管职能。

中国目前实行的分业监管的金融监管体制是与中国金融业实行分业经营的实际状况分不开的。在中国金融市场不发达，金融结构很不合理，混业经营的条件不成熟的情况下，金融业实行分业经营，即银行业、保险业、证券业和信托业分业经营、分业管理、分设机构是完全必要的。金融业分业经营是从防范金融风险的角度考虑的。为了适应金融业的分业经营，形成和建立了分业监管的金融监管体系。由于现阶段中国银行和其他金融机构的内部约束机制较为薄弱，各类金融机构承担不同的金融业务。从外部监管方面看，尚不具备综合监管和统一监管的条件，因此，在中国对金融业实施分业监管是中国金融业健康发展不可逾越的重要阶段，是适合中国国情的一种必然选择。

正是在这种监管体系的作用下，促使中国金融业市场有序的运行和健康发展，防范了多种金融风险，并使中国的金融结构逐渐合理，使金融体系逐渐成熟和完善起来。中国金融的的分业监管体系发挥了专业化金融监管的优势，针对不同行业的风险特征，实施不同的监管政策。

因此，由人行、证监会、银监会和保监会牵头的分业经营和监管的格局，有利于加强对银行和新生的证券和保险行业的专业化管理，有利于防止在我国金融业管理水平不高的阶段因混业经营而产生金融风险。总体上适应当前金融发展的实际情况。

然而，随着经济的不断发展，金融结构也变得日益复杂，一些新的金融工具如银证合作、银行与基金合作、投资连接保险产品等在中国不断涌现，混业经营初见端倪，中国金融市场国际化的不断发展，这对现行分业监管的有效性提出了严峻的挑战，集中体现在以下几个方面：

1、金融监管内容和范围狭窄，监管手段落后。中国目前金融监管重点放在机构审批和经营的合规性方面，而对于金融机构日常的业务运营、资产质量和财务盈亏状况缺乏相应的监管措施。

2、很难适应金融混业经营和金融控股公司发展金融监管的需要。

为了适应外部环境的变化，提高竞争能力，金融机构在业务交叉领域不断进行边际业务创新。这些创新主要表现在：(1)银证合作。虽然受到法律影响，但是券商与商业银行之间仍然从多方面展开合作，如银证转账、银证通(存折炒股)。(2)保险与证券、银行的合作。从1999年10底国务院批准保险公司通过证券投资基金进入证券市场以来，己有多家保险公司获准这项业务。 (3)银行业与基金业的合作。从2002年开始，中国开放式基金销售有银行代销、券商代销、基金公司直销三种方式，而其中商业银行更是以其遍布全国的众多营业网点优势在基金销售中占有较大份额。

面对金融业的混业经营和金融控股公司组织形式的出现。现行的银监会、证监会和保监会的严格的分业监管显然已经很难适应需要。尤其是对金融控股公司总部的监管和对其下属分业公司的监管，缺乏明确的法律定位，监管边界不清、监管责任不明等问题。

3、在分业监管的实施中，缺乏一套合理有效的协调机制。中国分业监管模式是与金融机构分业经营格局相适应的，这样做有利于监管部门集中精力对各自负责的监管对象实施监管，有利于提高金融监管效率和监管水平。但是，分业监管使得各监管部门自成体系，缺乏一套监管联动协调机制，金融监管支持系统薄弱，使被监管对象有可乘之机，产生分业监管与跨行业违规经营的矛盾，出现业务交叉中的监管真空。

4、分业监管易产生监管真空和监管套利。金融业创新的发展使得各金融机构和金融业务的界限越来越模糊，很难区分它们究竟属于何种类型机构以及何种类型业务，各金融机构往往利用监管盲区逃避监管或利用监管程度差异进行“监管套利”。尤其是，分业监管模式不利于监管机构明确监管职责，易形成监管真空，也容易造成监管机构之间的推诿卸责。

5、分业监管易导致重复监管，增加监管成本。金融监管成本既包括维持监管活动费用的直接成本，也包括被监管行业执行成本以及监管活动对金融行业效率影响等在内的间接成本。在分业监管制度下,多个监管机构会增加机构设立的行政成本与相互协调合作信息成本，不利于实现规模经济和范围经济，加大金融机构受到重复和交叉监管，与多个监管机构打交道，提起多次授权审批程序，遵循多套监管规则，接受多轮监督和管理的成本支出。这会降低金融业的效率，也降低社会整体福利。

6、分业监管会抑制金融创新,阻碍金融业发展。创新是金融业发展的重要推动力。监管的有效性衡量标准之一便是能否有利于金融创新。在分业监管体制下，各监管机构为减小监管压力以及规避自身风险,有很强愿望确认并控制被监管机构的风险和经营行为的动机,这往往会对原不属于本业的新产品和新业务采取抵制态度，从而阻碍金融业创新活动和发展。

7、中国加入世贸组织以后，外资金融机构大举进入，其中很多金融机构是混业经营，综合优势明显。以我国现有分业监管体制管理混业经营的外资机构和交叉代理的中资机构将会面临不少新的矛盾和困难。总之，中国当前实行的严格分业监管的金融监管体系，已经不能适应中国金融发展和金融国际化的需要，必须进一步改革与完善金融监管体系，防范更大的金融风险，保障中国金融业稳定和快速发展。

三、中国金融监管体系改革的总体思路

中国金融监管体系改革应当学习和借鉴美国金融监管体系改革的经验，结合中国自己的国情，形成有效率的金融监管体系。

如前所述，我们建议在“三会”之上，再建立一个统一的金融监管机构，即建立中国金融监督管理委员会（以下简称中国金监会），对金融进行统一监管。金监会主要职责是，负责统一制定我国金融业的发展规划，通盘考虑和制订金融法律、法规，协调监管政策和监管标准，监测和评估金融部门的整体风险，集中收集监管信息，统一调动监管资源。通过统一的监管机构，对银行业、证券业、保险业和其他金融部门和金融市场进行监管，以维护金融业的稳定发展。金监会可以针对金融监管真空或重叠采取相应措施，划分各金融监管机构的职责范围，协调各监管机构的利益冲突以及划分监管归属等。

为了更好地发挥中国金监会的监管功能，我们建议在金监会成立后，下设立三个委员会，一是成立金融审慎监管委员会，将原来“一行三会”的宏观与微观审慎性监管职责转到该委员会，该委员会更多的负责起宏观审慎性监管职能。二是成立投资者保护委员会，负责业务运作与投资者保护，该委员会对金融衍生产品进行审查，对投资者进行提示与告知，协助投资者的投诉的仲裁甚至诉讼。三是成立金融稳定委员会（原来在中国人民银行下属有一个金融稳定局，但从目前的情况看，它很难但当起金融稳定的职责，可考虑将其合并到金融稳定委员会中），负责金融体系的整体稳定性，同时制订金融监管的各项法规和政策。

金监会通过其下属机构银监会、保监会和证监会，通过对金融控股公司的监管，对各种金融业务和金融市场进行统一监管。中央银行主要通过货币政策，进行宏观调控，仍然担任部分金融监管职能，即负责监管货币市场和外汇市场。形成在国务院的领导下，以中国金监会为主与中国人民银行共同进行金融监管的统一监管体系（见图1）。

参考文献：

（1）张昀：《美国金融监管改革蓝图值得借鉴》，《上海证券报 》2010年02月05日。

（2）曹凤岐：《改革与完善中国金融监管体系》，《北京大学学报（社科版）》，2009年第4期。

（3）Borio, C. 2003: Towards a Macroprudential Framework for Bank Supervision and Regulation. CESifo Economic Studies 49(2), 181-215

（4）Paulson HM Jr, Steel, RK and Nason, DG 2008: Blueprint for a modernized financial regulatory structure. US Treasury Department, available at www.treas.gov/press/releases

/reports/Blueprint.pdf

（刊载于《国际金融》2011年第1期）

联席会议只是金融监管体系改革的第一步

《人民政协报》 2013 年8月27日

为进一步加强金融监管协调，保障金融业稳健运行，日前，国务院同意建立金融监管协调部际联席会议（以下简称联席会议）制度。这是中国金融监管体系改革的一个重要举措。但是，这只是中国金融监管体系改革的第一步。我认为，中国金融监管体系还应当进一步改革。

首先，多头监管与交叉监管导致监管冲突和监管效率低下。从金融监管的主体角度来看，银监会、证监会和保监会及其派出机构是平级的，若一家金融机构经营不同业务，如既从事银行业务，还从事保险或证券业务，如某项业务发生风险，在确定哪家监管机构牵头、由哪家监管机构最后决定等方面存在一定现实困难。

其次，对金融控股公司存在监管盲区。随着中国金融业混业经营的发展，金融控股公司将成为中国金融组织的主要形式。我国目前实行的严格的分业监管体制，很难对金融控股公司及其所开展的金融业务进行有效监管。

第三，难以对金融创新进行有效监管。始于20世纪60年代的金融创新，引发了金融业的一场革命。然而金融创新却是和放松金融监管相伴而生的；由于金融创新的快速发展，使得适当的风险管理和风险监管未能及时跟上，致使监管滞后。中国现行的金融监管体系，很难对金融创新进行有效监管。

随着我国金融业混业经营的发展，进一步的金融创新，多层次金融市场包括金融衍生品市场形成与发展，以及金融市场国际化的深化，中国当前实行的严格的分业金融监管的体系已经很难适应需要，进一步改革与完善我国的金融监管体系是完全必要的。

从长远看，中国应当走金融统一监管或综合监管之路，变分业监管为统一监管。建立统一监管、分工协作、伞形管理的金融监管体系。

第一，当前，在总的金融监管体制不变的情况下，进一步明确各监管机构的职责，加强信息交流，强化监管协调，各监管机构充分合作与协作，完善和强化中国人民银行和银监会、证监会、保监会“监管联席会议制度”。这次建立金融监管协调部际联席会议制度与以前的“备忘录”有所不同，一是该制度由国务院正式批准，提高联席会议的权威性，二是明确由人民银行牵头，各金融监管部门的一把手为金融监管协调部际联席会议的成员，强调了人民银行在金融综合监管中的作用。

第二，尽管金融监管协调部际联席会议会增强各监管部门之间的协调，对重大综合监管事项会协商解决，但联席会议制度毕竟是非常设机构，而且其成员都是各监管部门的一把手，他们同是部级单位，平起平坐，会增加协调难度。为了有效协调各监管部门的关系，我们建议在联席会议基础上，建立常设的金融监管协调机构，这个机构在国务院层次建立，主席可由主管金融的国务院副总理或国务委员兼任，其成员有各监管部门主要负责人参加。此机构可称为中国金融监管协调委员会，此委员会并不参与日常监管工作，只是定期或不定期就金融监管中的重大问题进行讨论和作出决定，协调各监管部门的关系和跨部门监管事宜。

第三，我们建议在条件成熟时，在中国金融监管协调委员会的基础上，建立具有政府管理职能的中国金融监督管理委员会（以下简称“中国金监会”），进行综合金融管理，负责统一制定我国金融业的发展规划，通盘考虑和制定金融法律、法规，协调监管政策和监管标准，监测和评估金融部门的整体风险，集中收集监管信息，统一调动监管资源。通过统一的监管机构，对银行业、证券业、保险业和其他金融部门和金融市场进行监管，以维护金融业和金融市场稳定发展。中国金监会对中国金融机构和金融市场进行统一监管。现在的银监会、证监会和保监会变成金监会的下属的分业监管部门，分别对银行业、证券业和保险业进行监管。金监会制定金融监管政策和法规，协调各监管机构之间的关系。

为了更好地发挥中国金监会的监管功能，我们建议在金监会成立后，下设三个委员会，一是成立金融审慎监管委员会，将原来“一行三会”的宏观与微观审慎性监管职责转到该委员会，该委员会更多的负责起宏观审慎性监管职能；二是成立投资者保护委员会，负责业务运作与投资者保护，该委员会对金融衍生产品进行审查，对投资者进行提示与告知，协助投资者的投诉的仲裁甚至诉讼；三是成立金融稳定委员会，负责金融体系的整体稳定性，同时制定金融监管的各项法规和政策。中央银行仍然担任部分金融监管职能。即中央银行除了制定和执行货币政策外，还负责监管货币市场和外汇市场。形成金监会与中央银行共同进行金融监管的“一行一会”监管体系。

（刊载于《人民政协报》 2013 年8月27日）