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关于建立中国金融监督管理委员会的建议

关于建立中国金融监督管理委员会的建议

——解读十八届五中全会精神 

 

十八届五中全会公报指出:“改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架。”这意味着中国金融监管体系改革已经提到议事日程。

我们认为,改革并完善中国金融监管体系是完全必要的。

众所周知,我国现在实行的是“一行三会”(即中央银行、银监会、证监会和保监会)的金融监管体制。中国人民银行主要制定和执行货币政策,对货币市场和外汇市场进行监督与管理。银监会负责统一监督管理全国银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其它存款类金融机构。证监会依法对全国证券、期货市场实行集中统一监督管理。保监会统一监督管理全国保险市场,维护保险业的合法、稳健运行。

这样的金融监管体制和格局,有利于加强对银行和新生的证券和保险行业的专业化管理,有利于防止在我国金融业管理水平不高的阶段因混业经营而产生金融风险。

然而,目前中国实行的分业监管、相互合作的金融监管体系存在诸多问题与不足,很难满足现代金融市场发展的需要。

1、 多头监管与交叉监管导致监管冲突和监管效率低下。

监管部门间协调难度大,监管效率低。随着混业经营的发展,一家金融机构可能从事多钟金融业务。从金融监管的主体角度来看,银监会、证监会和保监会及其派出机构是平级的,若一家金融机构经营不同业务,如既从事银行业务,还从事保险或证券业务,如某项业务发生风险,在确定那家监管机构牵头、由哪家监管机构最后决定等方面存在一定现实困难。

2、 对金融控股公司存在监管盲区。

随着中国金融业混业经营的发展,金融控股公司将成为中国金融组织的主要形式。我国目前实行的严格的分业监管体制,很难对金融控股公司及其所开展的金融业务进行有效监管。金融控股公司下属机构交叉持股导致法人结构复杂化,集团规模大和跨国经营导致内部管理部门层次复杂化,集团业务涉及多种金融业务又使经营复杂化。这种状况,一方面加剧了信息不对称,对于金融控股公司的外部监管也造成了困难,易于造成监管真空。另外,因为涉及多个行业的监管机构,各监管机构的监管目的、方法和重点各不相同。即使每个监管主体能够有效控制各自监管对象的风险,但由于不同监管主体之间信息交换不畅形成的信息阻塞,使得金融控股公司整体的风险状况也难以掌握,也易于出现监管“真空”。

3、 难以对金融创新进行有效监管。

始于20世纪60年代的金融创新,引发了金融业的一场革命。然而金融创新却是和放松金融监管相伴而生的;由于金融创新的快速发展,使得适当的风险管理和风险监管未能及时跟上,致使监管滞后。美国次贷危机在一定程度上讲就是金融创新过快而监管滞后的结果。中国需要金融创新,需要发展金融衍生品市场。中国现行的金融监管体系,很难对金融创新进行有效监管。

4、金融市场国际化加大了监管难度。中国加入世贸组织以后,外资金融机构大举进入,其中很多金融机构是混业经营,综合优势明显。以我国现有分业监管体制管理混业经营的外资机构和交叉代理的中资机构将会面临不少新的矛盾和困难。随着经济和金融的全球化发展,金融控股公司越来越多地发展为跨境或跨地区的组织形式,而不同的国家或地区的金融机构执行的会计准则并不相同;即使在同一个国家或地区,因金融控股公司经营的业务差别显着,所适用的会计准则也不尽相同。这使得对金融控股公司持续经营的稳定性以及总公司会计信息的真实性、准确性和完整性都受到了影响,给监管机构的监管造成了较大的困难

总之,中国目前实行“一行三会”的分业管理体制,存在职责不清、监管重叠、监管漏洞、监管套利、监管成本高和监管效率不高的问题。各监管机构之间的信息交流、资源共享、协作和合作也存在很多问题。

为进一步加强金融监管协调,保障金融业稳健运行,国务院同意建立金融监管协调部际联席会议(以下简称联席会议)制度。联席会议的职责和任务包括:货币政策与金融监管政策之间的协调;金融监管政策、法律法规之间的协调;维护金融稳定和防范化解区域性、系统性金融风险的协调;交叉性金融产品、跨市场金融创新的协调;金融信息共享和金融业综合统计体系的协调以及国务院交办的其他事项。

联席会议重点围绕金融监管开展工作,不改变现行金融监管体制,不替代、不削弱有关部门现行职责分工,不替代国务院决策,重大事项按程序报国务院。联席会议通过季度例会或临时会议等方式开展工作,落实国务院交办的事项,履行工作职责。联席会议建立简报制度,及时汇报、通报金融监管协调信息和工作进展情况。

其实,早在2004年银监会、证监会、保监会就建立了“监管联席会议制度”,遇到重大综合监管问题,及时协商并作出各监管部门的统一决策。但这个机制是以三家监管机构签署“备忘录”的办法形成的,形同虚设,并未发挥真正的协调作用。这次建立金融监管协调部际联席会议制度与以前的“备忘录”有所不同,一是该制度由国务院正式批准,提高联席会议的权威性,二是明确由人民银行牵头,各金融监管部门的一把手为金融监管协调部际联席会议的成员,强调了人民银行在金融综合监管中的作用。增加了联席会议的可操作性。

尽管金融监管协调部际联席会议会增强各监管部门之间的协调,对重大综合监管事项会协商解决,但联席会议制度毕竟是非常设机构,只是定期不定期以召开联席会议的方式进行监管协调,而且其成员都是各监管部门的一把手,他们同是部级单位,平起平坐,会增加协调难度。

为了有效协调各监管部门的关系,我们建议在金融监管协调部际联席会议制度基础上,建立常设的金融监管协调机构。这个机构在国务院层次建立,主席可由主管金融的国务院副总理或国务委员兼任,其成员有各监管部门主要负责人参加。此机构可称为中国金融监管协调委员会,此委员会并不参与日常监管工作,只是定期或不定期就金融监管中的重大问题进行讨论和做出决定,协调各监管部门的关系和跨部门监管事宜。由于这个机构是超部门协调机构,会增强协调的权威性,提高协调效率。

最终中国应当走金融统一监管或综合监管之路,变分业监管为统一监管。建立统一监管、分工协作、伞形管理的金融监管体系(参见曹凤岐等著:《金融市场全球化下的中国金融监管体系改革》,经济科学出版社2012年11月出版。该书是是教育部社科重大课题攻关项目《金融市场全球化下的中国金融监管体系研究》(项目批准号:07JZD0010)的最终研究成果)。

中国金融监管协调委员会只是一个过渡机构。我们建议在条件成熟时,在中国金融监管协调委员会的基础上,建立具有政府管理职能的中国金融监督管理委员会(以下简称“中国金监会”),进行综合金融管理,负责统一制定我国金融业的发展规划,通盘考虑和制订金融法律、法规,协调监管政策和监管标准,监测和评估金融部门的整体风险,集中收集监管信息,统一调动监管资源。通过统一的监管机构,对银行业、证券业、保险业和其他金融部门和金融市场进行监管,以维护金融业和金融市场稳定发展。中国金监会对中国金融机构和金融市场进行统一监管。现在的银监会、证监会和保监会变成金监会的下属的分业监管部门,分别对银行业、证券业和保险业和相应的金融市场进行监管。金监会制订金融监管政策和法规,协调各监管机构之间的关系。

中央银行仍然担任部分金融监管职能。即中央银行除了制订和执行货币政策外,还负责监管货币市场和外汇市场。形成中国金监会与中央银行共同进行金融监管的“一行一会”监管体系。

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